II SA/Gl 348/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2008r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o pozwolenie na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. S., tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, kwotę [...] złotych. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 z zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę – dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. – stacji paliw płynnych 1-2-3 w skład której wchodzą: pawilon stacji paliw o konstrukcji kontenerowej, 2 wiaty o konstrukcji stalowej nad stanowiskami tankowania, instalacja paliwowa obejmująca dwa podziemne zbiorniki paliwa o pojemności do 50 m3 i 2 obustronne dystrybutory paliwa z systemem odsysania oparów oraz stanowisko zlewowe paliwa, zbiornik LPG – 20 m3 oraz dystrybutor gazu propan-butan, kanalizacja sanitarna, znaki reklamowe i drogowe, wewnętrzny układ komunikacyjny oraz niezbędne zagospodarowanie terenu na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], k.m. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że decyzja odpowiada wnioskowi inwestora (z dnia [...] roku zmienionego pismem z dnia [...] roku) oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] roku. Zostało przeprowadzone postępowanie przewidziane art. 32 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627). W sprawie podjęto dodatkowe działania mające na celu ustalenie stron postępowania stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2006 roku projektant przedmiotowego obiektu budowlanego został zobowiązany do uzupełnienia projektu zagospodarowania działki o rodzaj i zakres uciążliwości oraz zasięg obszaru ograniczonego użytkowania a także niezbędne dane techniczne charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystanie oraz zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie. Ze złożonego opracowania w formie opisowej i graficznej wynika, że uciążliwość projektowanej stacji paliw powodowana substancjami zanieczyszczającymi powietrze atmosferyczne, akustyką, gospodarką odpadami i gospodarką ściekową zamknie się w granicach inwestowanej działki, a w związku z tym nie istnieje potrzeba wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania. Ponieważ także z uzgodnionego z Wydziałem Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Miejskiego w C. (pismo z dnia [...] roku) rejestru oddziaływania na środowisko wynika brak ograniczeń w użytkowaniu nieruchomości sąsiednich, strony postępowania zostały ograniczone do właścicieli działek objętych inwestycją oraz inwestora, co odpowiada dyspozycji art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji złożyła S. S., współwłaścicielka działki nr [...] sąsiadującej z terenem objętym pozwoleniem na budowę, która decyzję organu I instancji otrzymała jedynie do wiadomości. Wskazywała ona na uchybienia formalne złożonego wniosku, a w szczególności uzupełnionej na żądanie organu orzekającego dokumentacji. Przede wszystkim odwołująca się kwestionowała ustalenia organu co do uciążliwości związanych z realizacją stacji paliw i przyjęcia, że zamkną się one w granicach działek inwestora, co doprowadziło do odmowy przyznania odwołującej się statusu strony w niniejszym postępowaniu. S. S. kwestionowała także dopuszczalność usytuowania inwestycji na terenie, który do końca [...] roku był terenem mieszkaniowym i usługowym, przy czym usługi miały posiadać charakter rekreacyjny. Wojewoda S. – po rozpoznaniu odwołania S. S. – zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku – na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy wynika, że nieruchomość odwołującej się, chociaż bezpośrednio sąsiaduje z działkami objętymi inwestycją, nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z "Raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw..." wynika, że uciążliwość stacji zamknie się w granicach terenu do którego inwestor posiada tytuł prawny, w związku z czym nie stwierdzono potrzeby utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. W takiej sytuacji określenie, które podmioty posiadają legitymację do występowania jako strony w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę może nastąpić jedynie w oparciu o przepisy techniczno-budowlane. Jeżeli inwestor realizuje inwestycję, zachowując odległości przewidziane w tych przepisach, co ma miejsce w niniejszej sprawie, wówczas nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu na okoliczne nieruchomości, a właścicielom tych nieruchomości nie służy przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Mimo, że organ odwoławczy uznał, że odwołującej przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę stacji paliw nie przysługuje, odniósł się także do pozostałych zarzutów odwołania, uznając je za nieuzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. S. zarzuciła wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem art. 3 pkt 20 i 28 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku oraz art. 7 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i pominięcie słusznego interesu społecznego. W ocenie skarżącej, jako współwłaścicielka działki sąsiadującej z terenem inwestycji posiada ona interes prawny do udziału w postępowaniu. Dodatkowe argumenty przemawiające za wadliwością zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji skarżąca podała w piśmie procesowym z dnia [...] roku. W piśmie tym zawarto także wniosek w przedmiocie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, powołując się na stanowisko zawarte w decyzji ostatecznej, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, a jak wynika z jej uzasadnienia umorzenie postępowania odwoławczego, stanowiło konsekwencje uznania przez organ odwoławczy, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. z 2003 roku, Dz. U. nr 207, poz. 2016 z zm.) w sprawie o budowę stacji paliw płynnych na nieruchomości sąsiadującej z działką, której skarżąca jest współwłaścicielem. Przede wszystkim na wstępie należy stwierdzić, że postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, wtedy gdy stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). Przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego. Niewątpliwie jednak bezprzedmiotowość postępowania występuje m. innymi wtedy, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 kpa). Właśnie zagadnienie "bycia stroną" przez skarżącą, w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją ma zasadnicze znaczenie, dla oceny legalności tej decyzji. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 kpa, zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 kpa, są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ustawodawca wprowadzając do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zwrot "obszar oddziaływania obiektu" odsyła wprost do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20. Przepis ten stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Oznacza to, że w każdej sprawie o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany powinien ustalić wszystkie przepisy odrębne i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu. Wyznaczenie tego obszaru powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, a w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. W niniejszej sprawie organ odwoławczy jako uzasadnienie ustalenia, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu przyjął zachowanie przez inwestycję odległości od granicy działki przewidzianej w przepisach określających warunki techniczne oraz wynikające z "Raportu" ustalenie, że uciążliwość stacji zamknie się w granicach terenu do którego inwestor posiada tytuł prawny, a w związku z tym brak jest potrzeby utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Stanowisko to – zdaniem składu orzekającego – jest wadliwe. Obszar ograniczonego użytkowania (art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska) w zasadzie jest wyznaczany dla obszaru na którym doszło do przekroczenia określonych norm, a obszar oddziaływania obiektu to także teren gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub wydane na ich podstawie decyzje. Także zachowanie odległości przewidzianych przepisami technicznymi nie przesądza o braku oddziaływania obiektu poza obszarem nieruchomości inwestora. Definicja "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20) nie daje podstaw do takiego zawężającego (przez obszar ograniczonego użytkowania i zachowanie wymaganych odległości) rozumienia tego pojęcia. Jak wspomniano wyżej obszar ten jest ustalony w oparciu o przepisy odrębne (tu rzeczywiście mieszczą się także warunki techniczne) i cechy indywidualne inwestycji. Biorąc pod uwagę, że inwestycja polegająca na budowie stacji paliw płynnych należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko co samo przez się wskazuje, że obszar jej oddziaływania może obejmować nieruchomości sąsiednie, wykluczenie istnienia tego obszaru poza terenem inwestora z powołaniem się jedynie na brak potrzeby utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania i zachowanie wymaganych odległości nastąpiło z obrazą art. 3 pkt 20 i 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło więc z naruszeniem prawa, ponieważ organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy sformułowane przez skarżącą zarzuty pod adresem zamierzonej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. jednakże realizacja tych zarzutów może mieć miejsce wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. Uchylenie zaskarżonej decyzji oznacza ponowne rozpoznanie odwołania przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem wyżej przedstawionego stanowiska Sądu. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a, 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z zm.) orzeczono, jak w sentencji.