II SA/Kr 945/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA Inga Gołowska Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji skargę oddala. Ostateczną decyzją z dnia [...] września 2000 r. Burmistrz Miasta i Gminy N., powołując jako podstawę prawną przepisy art. 93 ust. 1-3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1-2, oraz art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zatwierdził, na wniosek M. P., projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na kilkanaście działek, w tym 7 o numerach od [...] do [...], przy których zapisano: "przeznaczona pod drogę gminną". W uzasadnieniu decyzji zawarto następujące sformułowanie: "Działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wydzielone pod drogę dojazdową z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właścicieli przechodzi na własność Gminy N. z dniem, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna. Decyzja niniejsza stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w operacie katastru nieruchomości podziału nieruchomości i praw własności na rzecz Gminy N. do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy N., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2000 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] września 2006 r. znak [...] uchyliło własną decyzję z [...] kwietnia 2006 r. i stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2000 r. "w tej części, w której wskazano kategorię drogi jako gminna w odniesieniu do działek od nr [...] do nr [...] przeznaczonych pod drogi". Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 113 § 2 kpa, po rozpatrzeniu wniosku M. P. odmówiło wyjaśnienia wątpliwości co do treści własnej decyzji z dnia [...] września 2006 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało co następuje: Wnioskodawca podniósł, że w świetle stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] września 2000 r. w części dotyczącej oznaczenia kategorii drogi w odniesieniu do działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wątpliwości budzi, czy są one własnością Gminy N., czy też nadal stanowią własność wnioskodawcy. W ocenie organu treść rozstrzygnięcia decyzji Kolegium z dnia [...] września 2006 r. jest jasna i została sporządzona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie zasadami wynikającymi z przepisów prawa przy użyciu języka ustawowego. Przedmiotem tego rozstrzygnięcia nie była kwestia własności działek powstałych w wyniku podziału, zatem treść decyzji w tym zakresie nie może budzić wątpliwości, które można by wyjaśnić w trybie art. 113 § 2 kpa. Organ podkreślił, że wątpliwości podlegające wyjaśnieniu nie mogą dotyczyć, jak w niniejszej sprawie, skutków prawnych decyzji. Stosownie do treści art. 9 kpa Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji lub jej części jest to, że nie istnieje ona od daty jej wydania. Rozstrzygniecie Kolegium z dnia [...] września 2006 r. oznacza, że działki od nr [...] do nr [...] zostały wydzielone na wniosek M. P. pod drogi, ale nie pod drogi publiczne (kategorii gminnej), jak tego wymagał – w celu wywołania skutku w postaci przejścia z mocy prawa tych działek na własność gminy - art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zatem skoro nie zostały wydzielone mocą decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. działki pod drogi publiczne, to nie mogło nastąpić z mocy prawa przejście tych działek na własność Gminy N. M. P. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne dokonanie wykładni decyzji SKO w [...] z dnia [...] września 2006 r., podnosząc, że obecnie dokonana interpretacja jest sprzeczna z treścią tej decyzji. Wskazał, że uzasadnienie decyzji Kolegium w sprawie stwierdzenia częściowej nieważności jest niejasne i sprzeczne samo w sobie. Organ orzekł o przeznaczeniu określonych działek pod drogi wyrażając w ten sposób wolę przejęcia na własność na cele publiczne i urządzenia tam drogi dojazdowej o charakterze gminnym. W tej sytuacji określenie kategorii tych dróg jest, z punktu widzenia tej decyzji, bez znaczenia, a podstawowe znaczenie ma cel, który został wyartykułowany w samej decyzji. Organ orzekł o stwierdzeniu nieważności w części dotyczącej kategorii drogi, a nie o tym, że zostały one wydzielone pod drogę o charakterze publicznym, ani o tym, że nieważność zachodzi w przedmiocie przejścia własności działek. Nadto oczywiste jest, że najpierw następuje wydzielenie działek z ich przeznaczeniem pod drogę, a później ich kategoryzacja, która nie jest przesłanką do dokonania podziału na skutek którego następuje przejście prawa własności. Postanowieniem z dnia [...]r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 113 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i 127 § 3 kpa utrzymało w mocy postanowienie Kolegium z dnia [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Podkreśliło, iż decyzja o zatwierdzeniu podziału podejmowana w trybie art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie rozstrzyga o zmianie właściciela wydzielonych działek gruntu. Brak wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z uwagi na decyzję Kolegium z dnia [...] września 2006 r. sprawia, że niemożliwy był skutek w postaci przejścia z mocy prawa własności działek na rzecz gminy. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył M. P. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Zarzucił naruszenie przepisu art. 113 § 2 kpa twierdząc, że organ nie może odmówić wyjaśnienia wątpliwości dotyczących treści decyzji, naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego i nieprawidłowe uzasadnienie postanowienia, ponieważ organ nie odniósł się do zarzutów wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wskazał, że ustawodawca nie pozostawił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji uznaniu organu. W każdym wypadku zatem powinno nastąpić wyczerpujące wyjaśnienie w zakresie rozstrzygnięcia jak i jego uzasadnienia. Organ nie może zasłaniać się jednoznacznością czy precyzyjnością sformułowań zawartych w decyzji, albowiem są to pojęcia ocenne i strona może ich nie rozumieć mimo, że dla organu są one jasne. Nadto skarżący stwierdził, przytaczając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Kolegium nieprawidłowo uzasadniło swoją decyzję, albowiem nie odniosło się w żaden sposób do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wskazał, że domagał się określenia skutków cząstkowego stwierdzenia nieważności decyzji i skutek ten w dalszym ciągu nie jest mu znany, gdyż te przedstawiony przez Kolegium w skarżonych postanowieniach jest niewłaściwy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...]r. Podkreśliło, że przepis art. 113 § 2 kpa dotyczy jedynie wyjaśnienia treści decyzji, tj. sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie jest tak zawiłe lub niejednoznaczne, że utrudnia to ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy, a nie skutków prawnych podjętego rozstrzygnięcia. Jak wynika ze skargi treść decyzji z dnia [...] września 2006 r. jest dla skarżącego w pełni jasna i zrozumiała. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem wyjaśnienia, o jakim mowa w art. 113 § 2 kpa są wątpliwości co do treści decyzji. Prawdą jest, że kwestia udzielenia wyjaśnień nie jest pozostawiona uznaniu organu administracji. Wbrew jednak temu, co zdaje się uważać skarżący, uznanie administracyjne nie jest tożsame z oceną konieczną dla ustalenia przesłanek rozstrzygnięcia. Instytucja "wyjaśnienia" ma służyć jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z decyzji wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Innymi słowy obowiązek udzielenia wyjaśnień powstaje wówczas, jeśli wątpliwości obiektywnie istnieją. Dokonana w tym zakresie przez Kolegium ocena treści decyzji z dnia [...] września 2006 r. jest prawidłowa. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że przedmiotem wyjaśnień miała być decyzja stwierdzające w części nieważność decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału, a nie sama decyzja "podziałowa". Ta ostatnia zaś nie rozstrzygała "w przedmiocie przejścia własności działek", bo wedle przepisów ustawy taki skutek, w razie spełnienia odpowiednich warunków, następował z mocy prawa. To właśnie odmienne przekonanie skarżącego o przedmiocie rozstrzygnięcia decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2000 r. zdaje się stanowić źródło jego "wątpliwości" co do treści decyzji Kolegium. Stwierdzenie nieważności mogło dotyczyć tylko tego, o czym organ /Burmistrz/ decydował, a nie tego, jakie skutki z jego decyzją łączył przepis prawa. Elementem decyzji Burmistrza było określenie kategorii drogi, którą mają utworzyć wydzielone działki i właśnie ten element w decyzji Kolegium w sposób precyzyjny został wskazany jako dotknięty wadą kwalifikowaną. W ten sposób Kolegium wyraziło swą wolę w sposób niebudzący wątpliwości: z decyzji Burmistrza wyeliminowało określenie drogi jako gminnej, a motywy tego rozstrzygnięcia podano w uzasadnieniu. Kwestią zaś zupełnie odrębną jest to, czy decyzja Kolegium jest zgodna z prawem. Instytucja wyjaśnienia o jakiej mowa w art. 113 § 2 kpa nie zastępuje jednak kontroli legalności decyzji administracyjnej, bo ta inicjowana musi być innymi środkami. Z tych powodów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.