II SA/Bk 107/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2008 r. sprawy ze skargi L. M. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej - oddala skargę.- Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007r. 2005r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa i art. 49 ust. 1 i 2, art. 59 f ust. 1 i 2, art. 59 g oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] w sprawie ustalenia L. M. opłaty legalizacyjnej za popełnioną samowolę budowlaną przy budowie budynku gospodarczego na maszyny rolnicze zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w obrębie geodezyjnym W. N. gm. P. w wysokości 25.000 zł. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w sprawie samowoli budowlanej w/w budynku gospodarczego. W wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, że inwestor L. M. wykonał fundamenty żelbetonowe oraz szkielet konstrukcji stalowej. Wykonany obiekt posiada wymiary 15,2x20,2m. Konstrukcję obiektu stanowią słupy stalowe o przekroju 15x20cm w rozstawie co 4,0m oraz dźwigary kratowe o przekroju profili rurowych. Pełnomocnik inwestora oświadczył, że budowę obiektu rozpoczęto w grudniu 2006r. Na wykonanie powyższych robót budowlanych inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających legalność dokonanej budowy. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007r. nr[...], na podatnie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku oraz nałożył na inwestora obowiązek: 1. zabezpieczenia budowy, 2. przedłożenia: - zaświadczenia Wójta Gminy P. o zgodności realizacji budynku z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi w tym dotyczącymi lokalizacji obiektu na przedmiotowej działce, - aktualnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor z nałożonego obowiązku wywiązał się terminowo, w związku z czym organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r. nr [...], na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ustawy - Prawo budowlane, ustalił opłatę legalizacyjną za popełnioną samowolę budowlaną w wysokości 25.000. Od powyższego postanowienia L. M. wywiódł zażalenie i zarzucił naruszenie art. 7 i art. 8 kpa wskutek nieuwzględnienia ich przy zastosowaniu opłaty legalizacyjnej z art. 49 ust. 1 – Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe wniósł "o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania wobec stwierdzenia, że budowę budynku gospodarczego na maszyny rolnicze rozpoczęto zgodnie z warunkami technicznymi i projektem na budowę przez osoby posiadające uprawnienia budowlane – zatem nie ma podstaw do stosowania opłaty legalizacyjnej". W uzasadnieniu wskazano, że inwestor od lipca 2006r. ubiega się bezskutecznie o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego. Wobec tak przewlekłego i biurokratycznego trybu udzielania pozwolenia na budowę inwestor był bezsilny a jednocześnie aby skorzystać z pomocy funduszu unijnego zobowiązany był do utwardzenia drogi i placu manewrowego do budynku na maszyny rolnicze w terminie do 25.05.2007r. Jednocześnie do wykonania tego utwardzenia niezbędne było wykonanie fundamentu przedmiotowego budynku gospodarczego. Organ II instancji zważył co następuje: Inwestor w przedmiotowej sprawie nie legitymuje się pozwoleniem na budowę, dlatego też uzasadnione było zastosowanie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej, jest wniesienie opłaty legalizacyjnej w wysokości ustalonej w postanowieniu przez organ nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane prawidłowo. Wysokość opłaty legalizacyjnej została naliczona zgodnie z dyspozycją art. 49 ust. 2 i art. 59 f ustawy - Prawo budowlane. Odnosząc się od zarzutów podniesionych w zażaleniu organ wskazał, że nie stwierdził naruszenia przepisów art. 7 i 8 kpa. Odnośnie zarzutów dotyczących przewlekłej procedury prowadzonej przez organ administracji architektoniczno – budowlanej wskazano, że nie ma to wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Skargę na postanowienie organu odwoławczego do sądu administracyjnego wywiódł L. M. i zarzucił nietrafne zastosowanie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59 f ust. 1 i ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że "wymierzona kara pieniężna" została naliczona bez stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru budowlanego wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, generalnie podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa; sąd nie dopatrzył się przy tym żadnych uchybień, które jest obowiązany uwzględniać z urzędu na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ust. 1 art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. ( Dz.U. nr 207, poz. 2016) – Prawo budowlane zawarta została jedna z podstawowych zasad prawa budowlanego a mianowicie taka, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zawsze jest traktowane jako samowola budowlana, zagrożona nakazem rozbiórki – art. 48 ustawy. Prawo budowlane przewiduje jednak pewne mechanizmy umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i jego zalegalizowanie. Regulacja tych mechanizmów w przypadku budowy bez wymaganego pozwolenia zawarta jest w art. 48 - 49a ustawy. Odstąpienie od zasady nakazania rozbiórki w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej możliwe jest wówczas, gdy zostanie udowodnione, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest dowiedzenie, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności, organ nadzoru budowlanego, zgodnie z ust. 2 art. 48, powinien w drodze postanowienia (na które nie przysługuje zażalenie), wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. Postanowienie to wydawane jest bez względu na stopień zaawansowania robót. W postanowieniu tym organ nadzoru budowlanego jest obowiązany ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym przez siebie terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Dokumentami tymi są: 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenie o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niespełnienie przez inwestora w wyznaczonym terminie przedstawionych powyżej obowiązków, oznacza dla organu obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z ust. 1 art. 48 w zw. z ust. 4. Przedłożenie natomiast w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (jeżeli budowa została zakończona to tylko o zatwierdzenie projektu) i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49. W art. 49 stanowiącym kontynuację przepisu art. 48 została uregulowana dalsza procedura legalizacji samowoli budowlanej. I tak organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 jest zobowiązany zbadać: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ postanowieniem nakłada obowiązek usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości. Niewykonanie tego nakazu skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. W przypadku gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar – art. 59 f ustawy, z tym że stawka opłaty wynosząca obecnie 500 zł, ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jeżeli inwestor spełni przedstawione powyżej wymagania, to organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności podnieść należy, że bezspornym pozostaje fakt wykonania robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego na maszyny rolnicze zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w obrębie geodezyjnym W. N. gm. P. w warunkach samowoli budowlanej. W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego wdrożyły procedurę legalizacyjną. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007r. wstrzymano prowadzenie wszelkich robót budowlanych i nałożono na inwestora obowiązki określone w art. 48 ust. 3. Jako, że inwestor wywiązał się terminowo z nałożonych obowiązków i organ nie stwierdził nieprawidłowości w złożonej dokumentacji, postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r. wdrożony został kolejny etap postępowania legalizacyjnego, tj. ustalono opłatę legalizacyjną. Postanowienie to zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, a główny zarzut dotyczył tego, że "wymierzona kara pieniężna" została naliczona bez stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę. Przechodząc do oceny zasadności podniesionego zarzutu przede wszystkim podnieść należy, że procedura legalizacyjna nie ma charakteru obligatoryjnego, jest zaś alternatywą wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jednym z etapów tego postępowania jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Przejście do tego etapu procedury legalizacyjnej możliwe jest dopiero wówczas, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi prawidłowości w dokumentacji określonej w art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, a więc m.in. kompletność projektu budowlanego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że brak stwierdzenia w trakcie kontroli istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie stanowi przeszkody w ustaleniu opłaty legalizacyjnej, a wręcz przeciwnie stanowi warunek konieczny (sine qua non) bez zaistnienia którego ustalenie tej opłaty nie byłoby możliwe. Z drugiej strony aby proces legalizacji samowoli budowlanej mógł być zakończony wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, inwestor jest zobligowany do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej, skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. Reasumując wskazać należy, że organ nadzoru budowlanego w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobligowany do określenia opłaty legalizacyjnej, gdyż jest ona obligatoryjnym elementem tego postępowania. Jednocześnie jednak podnieść należy, że skarżący nie ma przymusu jej uiszczania, przy czym w takim wypadku musi liczyć się ze skutkami określonymi w art. 49 ust. 3 zd. 2 ustawy – Prawo budowlane a konkretnie z tym, że organ nadzoru budowlanego nie przejdzie do kolejnego a zarazem ostatniego etapu procedury legalizacyjnej i nie wyda decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, lecz wyda decyzję o przymusowej rozbiórce. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr. 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.