VI SA/Wa 1966/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie asesor WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2008 r. sprawy ze skarg M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o rozszerzenie koncesji satelitarnej do rozpowszechniania programu telewizyjnego postanawia odrzucić skargi Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., podjętą jednogłośnie (w obecności Przewodniczącej i 3 członków) Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (dalej: KRRiT) na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531, z późn. zm.- ustawa o rtv) oraz § 17 ust. 1 rozporządzenia KRRiT z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz.U. z 2007 r. Nr 5, poz. 41), pozostawiła bez rozpoznania wniosek Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. spółki M. Sp. z o.o., z siedzibą w P. (dalej: spółka, skarżąca), o rozszerzenie koncesji satelitarnej do rozpowszechniania programu telewizyjnego za pomocą stacji nadawczej N. w województwie [...], złożony w związku z pkt. I. ogłoszenia Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] kwietnia 2007 r., opublikowanego w Monitorze Polskim Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 15 maja 2007 r., Nr 30, poz. 335. Jednocześnie postanowiono powiadomić spółkę oraz pozostałe strony postępowania prowadzonego w związku z ogłoszeniem, o którym mowa w pkt. I niniejszej uchwały, o pozostawieniu bez rozpoznania przedmiotowego wniosku. W powiadomieniu przypomniano, iż spółka wystąpiła o rozszerzenie posiadanej koncesji Nr [...] uprawniającej do rozpowszechniania programu telewizyjnego drogą rozsiewczą satelitarną. Ogłoszenie Przewodniczącego KRRiT dnia [...] kwietnia 2007 r. o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego, opublikowane na podstawie art. 34 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o rtv, w porozumieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej, stanowiło podstawę do składania wniosków o zmianę, w trybie art. 155 k.p.a., posiadanej przez wnioskodawcę koncesji, polegającą na rozszerzeniu koncesji o kolejną stację nadawczą, na okres do wygaśnięcia zmienianej koncesji, na rozpowszechnianie programu telewizyjnego o charakterze uniwersalnym, tzn. programu zawierającego różne gatunki i formy telewizyjne oraz różnorodną problematykę. Wniosek spółki jest niezgodny z przedmiotem ogłoszenia ze względu na fakt, iż o kolejną stację nadawczą może starać się jedynie nadawca wykorzystujący już, na podstawie wydanej koncesji, stację lub stacje nadawcze. Zarówno ustawa o rtv, jak i rozporządzenie KRRiT z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych oraz ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.), określenie "stacja nadawcza" używa w odniesieniu do nadawania naziemnego, a w przypadku nadawania satelitarnego mowa jest o "stacji dosyłowej" do satelity. Przepis § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych posiada następujące brzmienie: "§ 1. Rozporządzenie określa: 1) szczegółowy tryb postępowania w sprawach: a) udzielania koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych lub telewizyjnych drogą rozsiewczą naziemną," W § 11 stwierdzono natomiast wprost: "Wniosek o zmianę koncesji, o której mowa w §1 pkt 1 lit. a, polegającej na rozszerzeniu koncesji o kolejną stację nadawczą, składa się z formularza określonego w § 4 pkt 10, zawiera dokumenty wskazane w § 5 pkt 5 i pkt 10-13 oraz.......". Wnioskodawca nie wykorzystuje stacji nadawczej, toteż nie może ubiegać się o rozszerzenie koncesji o kolejną stację nadawczą. Ponadto koncesja wydana spółce w pkt. III przewiduje iż: "Program będzie miał charakter wyspecjalizowany: ekonomiczno-informacyjny, to znaczy, że będzie omawiał zagadnienia ekonomiczne, gospodarcze, finansowe, prawne przydatne dla przedsiębiorców, właścicieli firm, menadżerów w kreatywnym dostosowaniu się do zmiennych warunków prowadzenia działalności. W programie prezentowany będzie także region Wielkopolski w aspekcie jego walorów gospodarczych, produkcyjnych, handlowych i kulturalnych." A zatem spółka nie może ubiegać się o rozszerzenie koncesji również ze względu na inny niż w ogłoszeniu charakter nadawanego programu. Zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia KRRiT z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych, wnioski niezgodne z warunkami określonymi w ogłoszeniu w zakresie przedmiotu postępowania, określenia charakteru programu lub warunków technicznych pozostawia się bez rozpoznania. W związku z powyższym powiadomieniem M. Sp. z o.o. wystosowała do KRRiT wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie spółki, uchwalając powyższy akt, KRRiT dopuściła się naruszenia prawa, a to z następujących powodów: KRRiT, uzasadniając pozostawienie wniosku spółki bez rozpoznania, powołuje się na sprzeczność zgłoszonego przez spółkę wniosku z warunkami określonymi w ogłoszeniu w zakresie przedmiotu postępowania, regulowanego przepisami rozporządzenia z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawie udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych. Rozporządzenie to dokonuje sztucznego rozdziału postępowań, które toczyć się mogą przed KRRiT, na postępowania o udzielenie bądź cofnięcie koncesji, oraz na postępowania o zmianę koncesji poprzez rozszerzenie koncesji o kolejną stację nadawczą/sieć kablową (§ 1 pkt 1 rozporządzenia). W konsekwencji organ administracji, który dokonał ogłoszenia o możliwości ubiegania się o przyznanie prawa do korzystania z częstotliwości określonej stacji nadawczej, uznał że spółka o tę koncesję ubiegać się nie może, z racji nie posiadania koncesji na żadną inną stację nadawczą. Zdaniem spółki, rozporządzenie to - w zakresie, w jakim uzależnia przyznanie koncesji na stację nadawczą od uprzedniego posiadania koncesji na inne stacje nadawcze - jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą swobody działalności gospodarczej. Swoboda działalności gospodarczej jest zasadą o randze konstytucyjnej (art. 20 Konstytucji RP). Dodatkowo art. 22 Konstytucji RP gwarantuje, iż "ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny". W rozwinięciu tych przepisów art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, iż "podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa" (art. 6 ust. 1), zaś "organ administracji publicznej nie może żądać ani uzależnić swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków" (art. 6 ust. 2). Spółka podniosła, iż o ile zrozumiałe co do zasady jest koncesjonowanie działalności radiowo-telewizyjnej i wyjątek ten od swobody działalności gospodarczej ma podstawę w ustawie, o tyle wprowadzanie kolejnego wyjątku od wyjątku, prowadzącego do nierównego traktowania poszczególnych przedsiębiorców poprzez ograniczanie kręgu podmiotów mogących ubiegać się o przyznanie konkretnej stacji nadawczej od legitymowania się przez nie posiadaniem koncesji na inną stację nadawczą, uznać - zdaniem Spółki - należy za nie mające umocowania ustawowego, a w szczególności sprzeczne z art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie spółki, takie rozumowanie organu administracji jest błędne, a przywoływanie na jego usprawiedliwienie niekonstytucyjnych przepisów w/w rozporządzenia niezrozumiałe tym bardziej, skoro to ten sam organ rozporządzenie to uchwalił. W konsekwencji, wskazane powyżej naruszenie prawa przez KRRiT uniemożliwiło spółce dalsze uczestnictwo w toczącym się postępowaniu koncesyjnym. W związku z powyższym, mając na uwadze art. 52 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, spółka wezwała KRRiT do usunięcia wskazanego naruszenia prawa, poprzez uchylenie wskazanej uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., przez co spółka będzie mogła dalej uczestniczyć w toczącym się postępowaniu. W odpowiedzi na wezwania do usunięcia naruszenia prawa złożone przez M. Sp. z o.o. przypomniano, że spółka w dniu [...] sierpnia 2007 r. złożyła wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwał KRRiT nr [...],[...],[...] z dnia [...] lipca 2007 r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosków w/w spółki o rozszerzenie koncesji Nr [...] na rozpowszechnianie programu telewizyjnego we [...] (wniosek nr [...]), N. (wniosek nr [...])) L. (wniosek nr [...]). Spółka M. Sp. z o.o. w przedmiotowych wezwaniach żąda usunięcia naruszenia prawa poprzez merytoryczne rozpatrzenie wniosków, które będzie możliwe jeżeli KRRiT zmieni w/w uchwały. Spółka nie wskazuje na czym polegało naruszenie prawa przez organ koncesyjny, który pozostawił wniosek bez rozpoznania. Nie jest wskazane jakie prawo zostało naruszone przy podjęciu tej czynności Spółka wskazuje natomiast, że naruszenie prawa polega na niekonstytucyjności rozporządzenia KRRiT z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych. Zdaniem spółki rozporządzenie to "w zakresie, w jakim uzależnia przyznanie koncesji na stację nadawczą od uprzedniego posiadania koncesji na inne stacje nadawcze" - jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą swobody działalności gospodarczej. W ocenie spółki wspomniane rozporządzenie narusza Konstytucję RP, a w szczególności art. 22 Konstytucji RP, a co za tym idzie jest również sprzeczne z art. 6 ust.1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. KRRiT jako organ administracji publicznej zgodnie z art. 6 k.p.a. działa na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Przez przepisy prawa należy rozumieć w szczególności ustawę o rtv wraz z przepisami wykonawczymi. Powyższa ustawa w art. 37 ust.4 zawarła delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, danych, które powinien zawierać wniosek oraz szczegółowy tryb postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji. Rozporządzenie KRRiT z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych wydane zostało na podstawie powyższej delegacji ustawowej w zakresie oraz zgodnie z tym przepisem i wskazanymi wytycznymi. Zgodnie z art. 37 ust.4 ustawy o rtv rozporządzenie powinno zawierać szczegółowy tryb postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji. Postępowania o rozszerzenie koncesji mieszczą się w zakresie trybu postępowania w sprawach o udzielenie koncesji - tym samym nie ma w tym zakresie przekroczonego upoważnienia ustawowego. KRRiT zgodnie z obowiązującym prawem nie jest władana do rozstrzygania o konstytucyjności przepisów, organem tym jest Trybunał Konstytucyjny. Wezwania wnioskodawcy nie konkretyzują, które to przepisy są jego zdaniem niezgodne z obowiązującym prawem poza ogólnym stwierdzeniem dotyczącym rozporządzenia KRRiT z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych. Ponadto wskazano na obowiązek zapłacenia opłaty skarbowej z tytułu udzielonego przez spółkę pełnomocnictwa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pozostawienie bez rozpoznania wniosku spółki nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. i w związku z tym na powołaną uchwałę KRRiT nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. złożyła wnioskująca spółka zaskarżając w/w uchwałę w całości i podnosząc wobec niej następujące zarzuty - naruszenia przepisów mające wpływ na wynik sprawy: 1) art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o rtv, polegające na wykroczeniu przez KRRiT poza udzieloną delegację ustawową przy uchwalaniu rozporządzenia z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawie udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych, poprzez wprowadzenie nieprzewidzianego przez tę delegację ustawową rodzaju postępowania koncesyjnego w sytuacji, gdy zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP upoważnienie ustawowe ma charakter szczegółowy, zakreślając granice poza które przy stanowieniu prawa wykraczać organowi nie wolno; 2) art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich niezastosowanie w toczącym się postępowaniu koncesyjnym, co umożliwiło podjęcie zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy art. 22 Konstytucji RP gwarantuje, iż "ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny", zaś art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, iż "organ administracji publicznej nie może żądać ani uzależnić swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków". W związku z powyższym, na podstawie art. 146 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), spółka wniosła o uchylenie uchwały KRRiT Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. i w konsekwencji stwierdzenie bezskuteczności czynności pozostawienia bez rozpoznania wniosku spółki nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu podniesiono, iż w ocenie Spółki, podejmując przedmiotową uchwałę, KRRiT dopuściła się naruszenia prawa, a to z następujących powodów. KRRiT uzasadniając pozostawienie wniosku spółki bez rozpoznania, powołuje się na sprzeczność zgłoszonego przez spółkę wniosku z warunkami określonymi w ogłoszeniu w zakresie przedmiotu postępowania, regulowanego przepisami rozporządzenia z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawie udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych. Należy zauważyć, iż przepis art. 37 ust. 4 ustawy 29 grudnia 1992 r. o rtv - stanowiący delegację ustawową dla KRRiT do przyjęcia w/w rozporządzenia - wyszczególnia jedynie postępowania o udzielanie i cofanie koncesji. Tymczasem w rozporządzeniu KRRiT wyodrębniła jeszcze jedną grupę - nieprzewidzianą przez ustawodawcę w art. 37 ust. 4 - postępowań o zmianę koncesji poprzez rozszerzenie koncesji o kolejną stację nadawczą/sieć kablową (§ 1 pkt 1 lit. e)-f) rozporządzenia). Zgodnie z poglądami doktryny, w świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji RP ustawowe upoważnienie do wydania rozporządzenia wskazuje "zakres spraw przekazanych do uregulowania w tym akcie, pozą który nie można wykraczać, gdyż Trybunał Konstytucyjny badając zgodność aktów wykonawczych z ustawą kontroluje także, czy podmiot wydając go, miał do tego uprawnienie i czy działał w zakreślonych granicach." (W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze, 2002, wyd. IV, komentarz do art. 92). W myśl tej dyrektywy upoważnienie z art. 37 ust. 4 ustawy o rtv zawiera szczegółowy katalog postępowań będących przedmiotem uregulowania (udzielanie i cofanie koncesji). Analiza treści rozporządzenia w stosunku do udzielonego przez ustawę o rtv upoważnienia prowadzi zatem do wniosku, iż KRRiT wykroczyła poza przyznany jej zakres uprawnień. W konsekwencji organ administracji, który dokonał ogłoszenia o możliwości ubiegania się o przyznanie prawa do korzystania z częstotliwości określonej stacji nadawczej bezzasadnie uznał, że Spółka o tę koncesję ubiegać się nie może, z racji nieposiadania koncesji na żadną inną stację nadawczą. Zdaniem Spółki, przedmiotowe rozporządzenie - w zakresie, w jakim uzależnia przyznanie koncesji na stację nadawczą od uprzedniego posiadania koncesji na inne stacje nadawcze - nie tylko wykracza poza zakres przyznanej delegacji ustawowej, lecz jest również sprzeczne z konstytucyjną zasadą swobody działalności gospodarczej. Swoboda działalności gospodarczej jest zasadą o randze konstytucyjnej (por. art. 20 Konstytucji RP). Dodatkowo art. 22 Konstytucji RP gwarantuje, iż "ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny"''. W rozwinięciu tych przepisów art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, iż "podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa'' (art. 6 ust. 1), zaś "organ administracji publicznej nie może żądać ani uzależnić swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków (art. 6 ust. 2). Spółka podnosi, iż o ile zrozumiałe co do zasady jest koncesjonowanie działalności radiowo-telewizyjnej i wyjątek ten od swobody działalności gospodarczej ma podstawę w ustawie, o tyle wprowadzanie kolejnego wyjątku od wyjątku, prowadzącego do nierównego traktowania poszczególnych przedsiębiorców poprzez ograniczanie kręgu podmiotów mogących ubiegać się o przyznanie konkretnej stacji nadawczej od legitymowania się przez nie posiadaniem koncesji na inną stację nadawczą, uznać należy - zdaniem Spółki - za nie mające umocowania ustawowego, a w szczególności sprzeczne z art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Swoboda działalności gospodarczej jest zasadą konstytucyjną, zaś wszelkie jej ograniczenia i wyjątki od niej, mające umocowanie w ustawie, muszą być interpretowane zcieśniająco. Reasumując, w ocenie spółki organ koncesyjny dopuścił się naruszenia prawa, tj. art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich niezastosowanie. Naruszenie tych przepisów polegało na podjęciu przedmiotowej uchwały o pozostawieniu bez rozpoznania naszego wniosku w sytuacji, gdy powołane przepisy gwarantują spółce możność swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, także na podstawie udzielanych koncesji. Spółka nie kwestionuje, iż KRRiT jest związana przepisami ustawowymi i posiada delegację ustawową do określenia trybu postępowania w sprawach udzielania koncesji (art. 37 ust. 4 ustawy o rtv). Spółka podkreśla natomiast, iż w rozporządzeniu tym KRRiT wykroczyła poza udzieloną delegację i jednocześnie naruszyła w/w gwarancje konstytucyjne przedsiębiorcy, poprzez uzależnienie możności uczestniczenia w postępowaniach o przyznanie prawa do korzystania z częstotliwości określonej stacji nadawczej (takich jak niniejsze), od spełnienia dodatkowego warunku, tj. posiadania koncesji na inne tego typu stacje nadawcze. Delegacja ustawowa z art. 37 ust. 4 ustawy o rtv przewiduje uregulowanie "szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji", nic nie mówi natomiast o możliwości wprowadzania dodatkowych warunków, ograniczających krąg podmiotów mogących uczestniczyć w postępowaniu. Wszelkie zaś ograniczenia wolności działalności gospodarczej dopuszczalne są tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP) KRRiT już na etapie przygotowywania w/w rozporządzenia winna mieć na uwadze granice udzielonej delegacji ustawowej oraz przepisy Konstytucji RP. Następcza kontrola przepisów przez Trybunał Konstytucyjny powinna stanowić wyjątek, zaś możliwość jej przeprowadzenia żadną miarą nie może zwalniać organu stanowiącego prawo od należytej staranności w zakresie stanowienia prawa. Kuriozalne jest dla spółki przywoływanie przepisów w/w rozporządzenia KRRiT - podstawy negatywnej dla spółki uchwały, jako przepisu wiążącego KRRiT zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, skoro to ten sam organ przedmiotowe rozporządzenie uchwalił zaledwie przed kilkoma miesiącami. W przeciwieństwie do ustawy, KRRiT władna jest przecież dokonać zmian w każdym czasie w uchwalonym przez siebie rozporządzeniu. Wskazane powyżej naruszenie prawa przez KRRiT, tj. niezastosowanie art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, doprowadziły do podjęcia w/w uchwały KRRiT, co w konsekwencji uniemożliwia spółce dalsze uczestnictwo w toczącym się postępowaniu koncesyjnym. Ubocznie należy podnieść, iż wedle postanowień konstytucyjnych w Rzeczpospolitej Polskiej sądy związane są ustawami, Konstytucją i ratyfikowanymi przez Polskę umowami międzynarodowymi. Gdy zatem sąd rozstrzygając daną kwestię stwierdzi, że dotyczące jej rozporządzenie jest sprzeczne z ustawą (w tym Konstytucją RP), może odmówić zastosowania tego rozporządzenia, (por. T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawodawstwa, Warszawa 2003, wyd. 4, str. 127). Tym samym, o ile Sąd podzieli stanowisko Spółki co do przedmiotowego rozporządzenia, jego przepisy nie będą stać na przeszkodzie wydaniu w sprawie niniejszej orzeczenia uwzględniającego wnioski strony skarżącej. W odpowiedzi na skargę KRRiT wniosła alternatywnie o odrzucenie skargi, ewentualnie - o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że według art. 3 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Uchwała KRRiT z dnia [...] lipca 2007 r. jest aktem wewnętrznym - skierowanym do podmiotu podporządkowanego organizacyjnie - Biura KRRiT i jej komórek organizacyjnych. Powyższa uchwała zawiera polecenie do powiadomienia spółki M. oraz pozostałych stron postępowania o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Akt ten nie jest skierowany do indywidualnego podmiotu - Spółki M., ale jest aktem wewnętrznym KRRiT. Tym samym skarga powinna zostać odrzucona. Odpowiadając merytorycznie z ostrożności procesowej na zarzuty skargi należy wnieść o jej oddalenie i stwierdzić, że skarga jest bezzasadna. Brak jest w zaskarżonej uchwale naruszenia zarówno Konstytucji RP, jak i ustawy o radiofonii i telewizji oraz ustawy o działalności gospodarczej. KRRiT jako organ administracji publicznej zgodnie z art. 6 k.p.a. działa na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Przez przepisy prawa należy rozumieć w szczególności ustawę o radiofonii i telewizji wraz z przepisami wykonawczymi. Powyższa ustawa w art. 37 ust. 4 zawarła delegację do określenia w drodze rozporządzenia danych, które powinien zawierać wniosek oraz szczegółowy tryb postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji. Rozporządzenie KRRiT z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych wydane zostało na podstawie powyższej delegacji ustawowej w zakresie oraz zgodnie z tym przepisem wskazanymi wytycznymi. Zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o rtv rozporządzenie powinno zawierać szczegółowy tryb postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji, postępowania o rozszerzenie koncesji mieszczą się w zakresie trybu postępowania w sprawach o udzielenie koncesji, tym samym nie ma w tym zakresie przekroczenia upoważnienia ustawowego. Nie jest zatem zasadne twierdzenie skarżącego, że organ wykroczył poza przyznany jej zakres uprawnień. A co za tym idzie, pozbawione podstawy jest twierdzenie, że KRRiT nie mogła ustalić, że spółka skarżąca nie może ubiegać się o koncesję z racji nieposiadania koncesji na inną stację nadawczą. Podobnie nie ma podstaw do twierdzenia, że ustalenia wyżej przywołanego rozporządzenia niezgodne są z zasadą swobody działalności gospodarczej. Przepis art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o rtv wskazuje, że KRRiT stoi na straży wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności nadawców i interesów odbiorców oraz zapewnia otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji. W § 2 tego artykułu wymienione są przykładowe zadania Krajowej Rady, takie jak m. in. określanie, w granicach upoważnień ustawowych, warunków prowadzenia działalności przez nadawców, podejmowanie, w zakresie przewidzianym ustawą, rozstrzygnięć w sprawach koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów, sprawowanie w granicach określonych ustawą kontroli działalności nadawców. Powyższym celom i zadaniom ustawy oraz konstytucyjnego organu, jakim jest KRRiT wraz z jej Przewodniczącym służą m.in. przepisy statuujące system koncesyjny dla nadawców, w tym art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o rtv, zakładające, że rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, z wyjątkiem programów publicznej radiofonii i telewizji, wymaga uzyskania koncesji. Dodatkowo organ koncesyjny może określić w koncesji, w granicach przepisów ustawy o radiofonii i telewizji, szczególne warunki wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją (art. 48 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Uprawnienie to ma na celu zapewnienie jak najlepszej ochrony interesu publicznego. Nie jest zatem zasadne stwierdzenie skarżącej spółki, że naruszona została ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do uznania, że organ administracyjny naruszył prawo wydając zaskarżoną uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, którą pozostawiono bez rozpoznania wniosek skarżącej spółki o rozszerzenie koncesji satelitarnej do rozpowszechniania programu telewizyjnego za pomocą naziemnej stacji nadawczej, złożony w związku z pkt. I. ogłoszenia Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] kwietnia 2007 r., opublikowanego w Monitorze Polskim Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 15 maja 2007 r., Nr 30, poz. 335. Strona zarzuciła KRRiT, że podejmując powyższą uchwałę dopuściła się naruszenia prawa, a w szczególności 20 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 22 Konstytucji RP, a także naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o rtv, w szczególności polegające na wykroczeniu przez KRRiT poza udzieloną delegację ustawową przy uchwalaniu rozporządzenia z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawie udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych. W ocenie Sądu zarzuty te nie są zasadne, o czym niżej mowa, a zwłaszcza bardzo daleko odbiegają od meritum sprawy; jej rozstrzygnięcie nie wymaga aż tak złożonych dywagacji na temat przekroczenia granic delegacji ustawowej przy wydawaniu wspomnianego rozporządzenia. I tak, zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 3 ustawy o rtv koncesja określa w szczególności również sposób rozpowszechniania programu (rozsiewczy naziemny, rozsiewczy satelitarny, kablowy), przy czym w zależności od tego sposobu określa inne dane, które stanowią część koncesji. I tak, przykładowo, w koncesji dotyczącej rozpowszechniania rozsiewczego naziemnego na pierwszym miejscu ustala się lokalizację stacji, zaś w przypadku koncesji dla rozpowszechniania rozsiewczego satelitarnego - nazwę wykorzystywanego satelity. Nadto koncesja określa m.in. rodzaj programu i czas jego rozpowszechniania (ust. 4). Delegacja udzielona Krajowej Radzie w art. 37 ust. 4 ustawy o rtv upoważniła ją do określenia, w drodze rozporządzenia, danych, które powinien zawierać wniosek, oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawie udzielania i cofania koncesji. W ocenie Sądu, uregulowanie trybu postępowania w sprawach zmiany koncesji mieści się w ramach tak zakreślonej delegacji; udzielenie i cofnięcie koncesji jest bowiem czynnością idącą dalej niż jej zmiana. Jest przy tym istotne, że wydane na podstawie tej delegacji rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych reguluje jedynie dwa rodzaje zmian koncesji: - zmiany koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych lub telewizyjnych drogą rozsiewczą naziemną, polegające na rozszerzeniu koncesji o kolejną stację nadawczą oraz - zmiany koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych lub telewizyjnych drogą kablową o kolejną sieć kablową. Wiąże się to ze specyfiką tych sposobów rozpowszechniania programu (stałe stacje naziemne, istniejąca sieć kablowa). Trudno w tej sytuacji mówić o jakiejkolwiek dyskryminacji - chyba że wymuszonej względami technicznymi, a to już nie jest wyjątek, do którego ma zastosowanie zasada exceptiones non sunt extentendae. Rozporządzenie szczegółowo określa treść wniosku o zmiany koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych lub telewizyjnych drogą rozsiewczą naziemną, polegające na rozszerzeniu koncesji o kolejną stację nadawczą. Jednocześnie rozporządzenie stanowi w § 17, że tego rodzaju wnioski pozostawia się bez rozpoznania w przypadkach: 1) złożenia wniosku po terminie określonym w ogłoszeniu; 2) niezgodności wniosku z warunkami określonymi w ogłoszeniu w zakresie przedmiotu postępowania, określenia charakteru programu lub warunków technicznych. W świetle tego przepisu pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącej spółki jest uzasadnione. Zgodnie z Komentarzem do Kodeksu postępowania administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski, C. H. Beck, wyd. 3, Warszawa 2000, str. 318 i n.) pozostawienie podania bez rozpoznania "nie jest to odmowa wszczęcia postępowania ani także umorzenia postępowania (...) tylko właśnie pozostawienie podania bez (dalszego) rozpatrzenia wobec braku pewnych składników podania wymaganych przez prawo. (...)W rozumieniu procesowym "pozostawienie wniosku bez rozpoznania" następuje nie w formie decyzji ani też postanowienia. (..) Tylko żądanie strony nie dotknięte brakami formalnymi jest zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania w sprawie." W rozpatrywanej sprawie podstawę pozostawienia wniosku bez rozpoznania stanowi przepis prawa materialnego - powołanego wyżej rozporządzenia, w dwóch sytuacjach: - złożenia wniosku po terminie, oraz - jego niezgodności z warunkami określonymi w ogłoszeniu w zakresie przedmiotu postępowania, określenia charakteru programu lub warunków technicznych, a więc z przesłankami ściśle określonymi w tym przepisie, których zresztą - w zakresie programowym - spółka również nie jest w stanie dotrzymać. Jak wskazano, pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie jest załatwieniem sprawy administracyjnej, nie dokonuje się w formie decyzji lub postanowienia i nie służy na nie odwołanie lub zażalenie. Sąd podziela stanowisko organu, wyraźne zwłaszcza w świetle § 17 ust. 2 powołanego rozporządzenia, iż uchwała Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o pozostawieniu na podstawie § 17 ust. 1 pkt 2 wniosku strony bez rozpoznania ma charakter aktu prawa wewnętrznego i nie jest kierowana do konkretnego adresata. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne nie obejmuje tego typu aktów (art. 3 § 2 p.p.s.a.), a co za tym idzie - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd powinien taką skargę odrzucić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie powołanego przepisu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.