VI SA/Wa 124/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2008 r. sprawy ze skargi Rady Izby Notarialnej w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę Wnioskiem z dnia 4 lipca 2006 r. K, S. wystąpiła z wnioskiem o powołanie jej na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii w T.. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. Rada Izby Notarialnej w K. negatywnie zaopiniowała jej wniosek o powołanie notariusza uznając, że odmowa udzielenia odpowiedzi na zadawane jej pytania uniemożliwia wydanie pozytywnej opinii. K. S. złożyła zażalenie na powyższą uchwałę do Krajowej Rady Notarialnej, która uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. uchyliła zaskarżoną uchwałę i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia Radzie Izby Notarialnej w K.. KRN uznała, iż przedmiotem rozstrzygnięcia było tylko powołanie na stanowisko notariusza, natomiast nie zaopiniowano kwestii lokalizacji kancelarii. Rada Izby Notarialnej w K. uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. ponownie negatywnie zaopiniowała wniosek w przedmiocie wyznaczenia siedziby kancelarii w T.. K. S. złożyła zażalenie na powyższą uchwałę do Krajowej Rady Notarialnej, która uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. uchyliła zaskarżoną uchwałę i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia Radzie Izby Notarialnej w K.. W uzasadnieniu KRN wskazała, iż opinia powinna dotyczyć zarówno powołania notariusza jak i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Rada Izby Notarialnej w K. uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. ponownie negatywnie zaopiniowała wniosek o powołanie notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w T.. Wskazano na pilną potrzebę utworzenia kancelarii notarialnych w L., S. i C. Zażalenie na powyższą uchwałę do Krajowej Rady Notarialnej złożyła K. S.; wnosiła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego podnosząc, iż uchwała została podjęta po upływie 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości. Zarzucała bezzasadność i bezprzedmiotowość argumentacji przywoływanej w zaskarżonej uchwale. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. Krajowa Rada Notarialna utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę Rady Izby Notarialnej w K.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości powołał K. S. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w T, wskazując, iż spełnia wymogi określone w art. 11 pkt 1-3, 7 oraz art. 12 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 369 ze zm.), czego nie kwestionowała Rada Izby Notarialnej w K.. W ocenie Ministra kandydatka spełnia wymóg nieskazitelności charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza z uwagi na wykonywany dotychczas zawód zaufania publicznego, tj. zawód adwokata. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, iż obowiązujące przepisy ustawy Prawo o notariacie nie przewidują możliwości weryfikowania w jakiejkolwiek formie przygotowania merytorycznego do wykonywania zawodu notariusza osoby spełniające warunki w nim określone. Co do proponowanej przez kandydatkę siedziby kancelarii notarialnej w T. Minister zaprezentował stanowisko, iż utworzenie kolejnej kancelarii notarialnej w T. jest możliwe i celowe. Wskazał, iż na terenie całego G. skoncentrowany jest obrót gospodarczy i istnieje duże zapotrzebowanie mieszkańców regionu na usługi notarialne. Podniósł, iż ustawa Prawo o notariacie nie przewiduje, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji. Stwierdził, iż lokal proponowany na siedzibę kancelarii notarialnej jest odpowiedni, potwierdzony przeprowadzoną lustracją. Minister podkreślił, iż uchwała Rady Izby Notarialnej w K. nie ma charakteru wiążącego dla Ministra Sprawiedliwości. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Rada Izby Notarialnej w K. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w T. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i załatwienie sprawy przy uwzględnieniu wyłącznie interesu jednej strony, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu wniosku zarzucono organowi, przy wyznaczeniu siedziby, nieuwzględnienie nierównomiernego rozmieszczenia kancelarii notarialnych na terenie województwa [...] wskazując, że najbardziej uzasadnione jest wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w mieście L.. Podniesiono, iż argumentem decydującym o wyznaczeniu siedziby kancelarii w danej miejscowości powinna być celowość utworzenia kancelarii z uwagi na rzeczywiste zapotrzebowanie mieszkańców na usługi notarialne. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że kandydatka spełnia wymogi, o których mowa w art. 11 Prawa o notariacie, a zatem nie mógł odmówić powołania notariusza we wskazanej przez niego miejscowości. Podkreślił, że niezasadny jest zarzut wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej bez uwzględnienia rozmieszczenia kancelarii notarialnych na terenie województwa [...]. Dokonał analizy rozmieszczenia kancelarii notarialnych na terenie K., M., powiatów p., m.. Wskazał, iż wystarczająca liczba kancelarii w konkretnej miejscowości oraz wykonywanie na terenie powiatu b. zawodu notariusza przez jedną osobę nie mogą stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydatki. W ocenie Ministra działające na terenie T. cztery kancelarie notarialne nie w pełni zaspakajają społeczne zapotrzebowanie na usługi notarialne wobec rozwijającej się specjalnej strefy ekonomicznej na tym terenie. Przytoczył dane statystyczne z I półrocza 2007 r. odnośnie ilości sporządzonych aktów notarialnych oraz innych czynności notarialnych w przeliczeniu na ogólną liczbę mieszkańców tego miasta. Wskazał ilość aktów notarialnych sporządzonych przez notariuszy działających w T. i porównał z ilością sporządzanych aktów notarialnych przez innych notariuszy. W konkluzji stwierdził, że wyznaczenie siedziby kolejnej kancelarii w T. jest w pełni uzasadnione. W skardze na powyższą decyzję, z którą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpiła Rada Izby Notarialnej w K. zaskarżono wskazaną decyzję w części odnoszącej się do wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie interesu prawnego strony postępowania - Rady Izby Notarialnej w K., a w szczególności: - niewypełnienie ciążącego na organie administracji publicznej, a wynikającego z zawartego w art. 7 oraz art. 77 k.p.a., obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności poprzez: - nieuwzględnienie w toku postępowania istotnego materiału dowodowego, tj. opinii przedstawionej przez Radę Izby Notarialnej w K.; - brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w zakresie oceny celowości utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej na terenie miasta T.; - brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w zakresie oceny przydatności utworzenia kancelarii notarialnej na terenie miasta L.; - niewypełnienie wynikającego z art. 7 k.p.a. in fine obowiązku uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego, przez organ prowadzący postępowanie, interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli; - błędną ocenę zebranego materiału dowodowego przez organ administracji prowadzący postępowanie, co stanowi naruszenie art. 75-78 k.p.a.; - naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłową ocenę całokształtu materiału dowodowego; - naruszenie art. 106 w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak pełnego i prawidłowego odniesienia się w treści uzasadnienia decyzji do ustaleń przyjętych przez organ współdziałający - Radę Izby Notarialnej w K.; - naruszenie art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a., poprzez niepełne i nieprawidłowe uzasadnienie decyzji; - naruszenie art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 oraz art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania przez organ, po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy istotnych okoliczności, które zobowiązywały organ do poszerzenia zakresu zastosowanych środków dowodowych służących wyjaśnieniu istotnych okoliczności dla przedmiotowej sprawy administracyjnej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez: - nieuwzględnienie przez organ administracji prowadzący postępowanie konieczności powiązania przy wydaniu rozstrzygnięcia, aspektu podmiotowego oraz przedmiotowego sprawy administracyjnej, poprzez brak jednoczesnego wykazania spełnienia przesłanek umożliwiających radcy prawnemu na podstawie art. 12 ust. 2 w zw. z art. 11 ustawy - Prawo o notariacie powołania na stanowisko notariusza z przesłanką rzeczywistej celowości utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej w T., co wynika z art. 10 ustawy - Prawo o notariacie; 3. naruszenie interesu prawnego organu samorządu notarialnego poprzez nieuwzględnienie, jak również - co najmniej - brak odniesienia się do stanowiska Rady Izby Notarialnej w K., co do braku przydatności, konieczności i możliwości utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej na terenie miasta T.. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości w części dotyczącej wyznaczenia siedziby notarialnej w T., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej jako p.p.s.a.) z uwagi na naruszenie przez organ administracji wydający decyzję administracyjną w sprawie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie interesu prawnego organu samorządu notarialnego. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wskazał, że zarzuty podniesione w skardze nie są trafne. Podniósł, że nie doszło do naruszenia powoływanych w skardze przepisów. Zasada prawdy obiektywnej zawarta w art. 7 k.p.a. ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. Zaskarżona decyzja została podjęta po wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i na podstawie przepisów prawa. Minister Sprawiedliwości dokonał oceny dowodów na przekonujących podstawach i dał temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Swobodna ocena dowodów dokonana przez organ została dokonana zgodnie z normami prawa procesowego i materialnego, a także z zachowaniem reguł tej oceny. Minister Sprawiedliwości wskazał, że zobowiązany jest dokonać szczególnej staranności przy ocenie kandydatury osoby ubiegającej się o powołanie na stanowisko notariusza, mając jednocześnie na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela wyjaśniając stan faktyczny sprawy. Obowiązkiem organu, wynikającym również z dbałości o interes społeczny (art. 7 k.p.a.) jest czuwanie, by działalność notariuszy była zgodna z prawem i gwarantowała pewność obrotu prawnego. Decyzja o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczeniu jego siedziby kancelarii notarialnej jest decyzją opartą na tzw. uznaniu administracyjnym. Organ administracyjny w osobie Ministra Sprawiedliwości podejmując rozstrzygnięcie, wszechstronnie i wyczerpująco ocenił zebrany materiał dowodowy w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów. Minister Sprawiedliwości ocenił całokształt materiału dowodowego w sposób dokładny, rzetelny, bezzwłoczny, a wydana decyzja uwzględniająca interes kandydata, jak również interes społeczny zawiera wszystkie wymogi z art. 107 § 2 i 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga analizowana stosownie do wymienionych kryteriów podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie naruszają prawa. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42 poz. 369 z późn. zm.) notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Art. 11 i 12 tej ustawy określają natomiast kto może być powołany przez Ministra Sprawiedliwości na stanowisko notariusza. Decyzje Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza mają charakter uznaniowy. Do Ministra Sprawiedliwości należy wybór kandydatów do wykonywania zawodu notariusza, jak też wyznaczanie siedziby ich kancelarii. Należy wskazać, że o uznaniowym charakterze przedmiotowej decyzji świadczy użycie przez ustawodawcę w art. 11 ustawy prawo o notariacie zwrotu "...notariuszem może być ten, kto...". Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Z art. 10 § 1 Prawa o notariacie wynika, że powołanie na stanowisko notariusza następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody lub wyrażonego w innej formie wiążącego stanowiska organu współdziałającego. Jak z tego wynika Minister Sprawiedliwości nie jest związany stanowiskiem organów samorządu notarialnego i jest uprawniony do odmiennej oceny przesłanek powołania na stanowisko notariusza. Wspomniana opinia wydawana jest w ramach współdziałania organów administracji publicznej. W myśl art. 106 § 1 k.p.a. współdziałanie organów administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od uprzedniego zajęcia stanowiska przez inny organ. Współdziałanie może polegać na wyrażeniu opinii lub zgody albo wyrażeniu stanowiska w innej formie, zaś zasięganie opinii jest najluźniejszą formą współdziałania. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego (por. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r. OPK 14/98, ONSA 1999, Nr 3, poz. 80). Zadaniem rady izby notarialnej jest wyłącznie wydanie opinii pozytywnej lub negatywnej, która może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pozyskania argumentów przemawiających za pozytywną lub negatywną dla wnioskodawcy decyzją. Organ współdziałający nie zastępuje organu właściwego do wydania decyzji w rozpatrywaniu i rozstrzyganiu sprawy. Opinia stanowi zatem część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. W ocenie Sądu, Minister Sprawiedliwości wyznaczając siedzibę kancelarii notarialnej w T. (zgodnie z wnioskiem kandydatki na notariusza) nie wykroczył poza granice swobody uznania administracyjnego. Lokal wyznaczonej siedziby kancelarii notarialnej spełnia wymogi niezbędne dla funkcjonowania kancelarii notarialnej. Minister Sprawiedliwości odniósł się do argumentów Rady co do celowości usytuowania kancelarii notarialnej wnioskodawczyni w T.. Prawo o notariacie nie uzależnia utworzenia kolejnej kancelarii od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzonych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., II SA 1200/00, LEX nr 54115). W ocenie Sądu nie budzi także zastrzeżeń uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu znalazło się wyjaśnienie, dlaczego nie odmówiono wyznaczenia siedziby, zgodnie z wnioskiem. W tych okolicznościach organowi nie można zarzucić, że naruszył przepisy postępowania przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego czy wreszcie niedostateczne wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia. Nie znajdują uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77, 75-78, 80, 106 § 1 i 3, 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organ wydał zaskarżoną decyzję zgodnie z przepisami prawa i nie dopuścił się uchybień postępowania w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.