II SA/Kr 459/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Krystyna Daniel NSA Andrzej Niecikowski Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2008 r. sprawy ze skarg Gminy W. oraz K. S., Z. S., S. D., I. M. i R. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego skargi oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w postępowaniu przeprowadzonym na wniosek M. i W. R. oraz A. H. wydał decyzję z dnia [...] 2003r. znak: [...], nakazującą Gminie [...] dokonanie rozbiórki straganów na działce nr [...] położonej w [...], będącej własnością Gminy [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] 2004r. znak: [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia spawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] 2004r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 80 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art. 104 kpa, a także ustawy z dnia 21 marca 1985r. od drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086), nakazał Gminie [...] dokonać rozbiórkę samowolnie wybudowanych straganów handlowych, zlokalizowanych na działce nr [...] w [...], stanowiącej własność Gminy [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy ustalono, że będące przedmiotem niniejszego postępowania metalowe stragany zostały wybudowane w latach 1992-199[...], bez uzyskania wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Ponadto ustalono, że przedmiotowe stragany nie posiadają trwałego powiązania z gruntem i służą do prowadzenia działalności handlowej. Jeden ze straganów obudowanych, oznaczony na szkicu nr [...] lokalizowany jest w odległości od 0,36 do 0,40m, a pozostałe w odległości 2,50m od granicy działki, czyli od ściany budynku nr [...] przy ul. [...], co jest niezgodne z warunkami technicznymi usytuowania budynków. Budowa straganów została zrealizowana w obrębie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] bez uprzedniego uzyskania zgody Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]. Przedmiotowe stragany zostały wybudowane na działce nr [...], która to działka stanowi drogę publiczną ul. [...] w [...], co potwierdza przedłożona przez Urząd Miejski w [...] metryka ulicy [...] oraz wypis z rejestru gruntów sporządzony przez Starostwo Powiatowe w [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami. Ustalono też, że przedmiotowe stragany zostały wybudowane nad siecią kanalizacyjną i przyłączem wodociągowym do budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] oraz zlokalizowane częściowo w odległości mniejszej niż 1,5m od istniejącej sieci gazowej. W powyższym stanie faktycznym organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. wykonanie przedmiotowych straganów wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a stragany te mieszczą się w definicji "obiektu budowlanego" zawartej w art. 2 Prawa budowlanego z 1974r. Organ wskazał też na definicję "budynku tymczasowego" zawartą w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Zdaniem organu z brzmienia tych przepisów wynika w sposób jednoznaczny, że stragany będące przedmiotem niniejszego postępowania stanowią budynki, na których wykonanie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Podkreślił również, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego budowa tego rodzaju obiektów budowlanych wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ budowa straganów została zrealizowana w obrębie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] bez uzyskania zgody Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków oraz na działce [...], która stanowi drogę publiczną, co jest w sposób jednoznaczny zakazane na mocy art. 39 ustawy o drogach publicznych, organ I instancji stwierdził, że wyczerpuje to pierwszą część dyspozycji zawartej w art. 37 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami podlegają rozbiórce, jeżeli organ stwierdzi występowanie jednej z dwóch przesłanek, czyli: 1) wybudowanie obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowanych dla otoczenia. Podnoszony przez inwestora zarzut, że stragany te zostały wybudowane na części działki niewykorzystywanej w celu prowadzenia i zabezpieczenia ruchu jest zdaniem organu bez znaczenia, ponieważ do czasu zmiany przeznaczenia działki, na której zostały wybudowane stragany, a więc wyłączenia części działki z drogi publicznej, działka ta nie jest w rozumieniu prawa przeznaczona pod zabudowę, Dodatkowo zgodnie z art. 36 ustawy o drogach publicznych w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wydania decyzji o rozbiórce. Organ I instancji wskazał również, że zgodnie z art. 5 Prawa budowlanego z 1974r. obiekty budowlane powinny być budowane w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym w szczególności zapewnienie dojazdu i dojścia do drogi publicznej. Lokalizacja przedmiotowych straganów w sposób ewidentny uniemożliwia dojazd do nieruchomości wnioskodawców. Dlatego też w ocenie organu również druga przesłanka określona w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. została spełniona, ponieważ przedmiotowa inwestycja powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia z uwagi na uniemożliwienie dojazdu do drogi publicznej i do nieruchomości wnioskodawców. Ponadto z uwagi na fakt realizacji przedmiotowych straganów na sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, w nieodpowiedniej odległości od sieci gazu oraz w pasie drogowym bez właściwej zgody zarządcy drogi organ stwierdził, że jeżeli w przedmiotowej sprawie nie zachodzi możliwość bezpośredniego spowodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia (aczkolwiek takiej sytuacji nie da się wykluczyć) to niewątpliwie powoduje to niedopuszczalnie pogorszenie warunków użytkowych - konieczność rozbiórki lub przesunięcia straganów w razie awarii - co wydłuża czas jej usunięcia oraz jej rozmiary oraz powoduje niewątpliwie utrudnienia w ruchu pieszym, co również może spowodować sytuację zagrożenia dla zdrowia i życia. Dlatego wobec spełnienia przesłanek ustawowych organ orzekł o nakazie rozbiórki przedmiotowych straganów. Odwołanie od powyższej decyzji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wnieśli K. S., Z. S., J. i R. S., S. D. oraz I. M. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 28 kpa przez pozbawienie odwołujących się czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto wskazano na obrazę art. 7 kpa poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Odwołujący się podkreślili, że zaskarżona decyzja opiera się na błędnych ustaleniach faktycznych, ponieważ stragany nie utrudniają dostępu do instalacji kanalizacyjnej ani gazowej, nie są usytuowane na drodze publicznej oraz nie zagrażają posesji osób wnioskujących o ich rozbiórkę. Ponadto konserwator zabytków, zdaniem odwołujących się, nie wniósł zastrzeżeń do obecnego usytuowania straganów w obrębie zabytkowej części [...]. W odwołaniu zarzucono również, że organ I instancji nie podjął kroków zmierzających do legalizacji straganów, co stanowi naruszenie przepisów Prawa budowlanego z 1974 roku. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła również Gmina [...] podnosząc zarzuty zawarte w opisanym wyżej odwołaniu, a także wskazując, że organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w przedmiocie zgodności wzniesienia przedmiotowych straganów z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym naruszył art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] 2006r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) nakazał Gminie [...] rozbiórkę przedmiotowych straganów handlowych. Organ odwoławczy podał, że przedmiotowe stragany zrealizowano w latach 1992-9[...], a z art.103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. wynika, że "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe", czyli przepisy Prawa budowlanego z 1974r. Przedmiotowe stragany handlowe w dacie wybudowania, zgodnie z definicją zawartą w §4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, stanowiły "budynek tymczasowy". Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego z 1974r. roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a pod pojęciem "roboty budowlane", zgodnie z art. 2 ust. 3 w/w prawa, rozumie się między innymi roboty polegające na budowie obiektu budowlanego, czyli także budynków tymczasowych. Zatem wzniesienie przedmiotowych straganów wymagało w dacie ich realizacji uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor Gmina [...] nie posiadała przed przystąpieniem do budowy przedmiotowych straganów handlowych takiego pozwolenia. Posiadany przez inwestora projekt "Stragany obudowane i otwarte na placu [...]" uzgodniony przez Wydział Planowania Przestrzennego i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] mógł stanowić jedynie projekt realizacyjny, o jakim mowa w §18 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno -budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz.48 oraz Dz. U. z 1976r. Nr 1, poz. 9), który to projekt był jednym z etapów uzyskiwania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. należało ustalić, czy przedmiotowy obiekt wybudowany niezgodnie z przepisami - bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę został zrealizowany na terenie przeznaczonym, zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, pod tego typu zabudowę, powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W dacie realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, stragany znajdowały się w jednostce planistycznej [...] planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zespołu jednostek osadniczych II - typu Miasta i Gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia [...] .1982r. (Dz. Urz. Nr [...] z dnia [...].1983r.). W powyższej jednostce planistycznej przewidziano możliwość nowej zabudowy z obowiązkiem konsultowania jej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W aktach Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] brak jest korespondencji dotyczącej przedmiotowych straganów. Równocześnie Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wskazał, iż "wszelkie prace na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na ich prowadzenie" oraz, że "ze stanowiska konserwatorskiego, przedmiotowe stragany stanowią element niekorzystny i mają negatywne wpływ na walory estetyczne ul. [...]". Powyższe zdaniem, organu odwoławczego, dało podstawę do stwierdzenia, iż realizacja przedmiotowych straganów jest niezgodna z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie ich realizacji, zatem należy uznać, iż stragany te zostały zrealizowane na terenie nieprzeznaczonym, zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, pod tego typu zabudowę. W ocenie [...]WINB stwierdzenie, iż na terenie staromiejskiego centrum [...] było dopuszczalne lokalizowanie zabudowy jest niewystarczające do oceny przedmiotowej sprawy w odniesieniu do treści art. 37 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy - należy bowiem uwzględnić i zanalizować dokładny zapis planu z wszelkimi zawartymi w nim uwagami i obowiązkami. Analizując prawidłowość wzniesienia przedmiotowych straganów w świetle art. 37 ust. 1. pkt 2 organ odwoławczy stwierdził, że lokalizację przedmiotowych straganów w odniesieniu do sieci kanalizacyjnej i gazowej nie można ocenić jako stwarzającej niebezpieczeństwo dla ludzi, mienia lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, zatem powyższe nie stanowi przesłanki, która wskazuje na konieczność rozebrania przedmiotowych straganów z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. Ponadto w ocenie organu odwoławczego również kwestia uniemożliwienia poprzez lokalizację przedmiotowych straganów dojazdu, dojścia do drogi publicznej nie pozwala na stwierdzenie, iż pogorszyły się w sposób niedopuszczalny warunki użytkowe dla otoczenia. Brak jest w aktach przedmiotowej sprawy dokumentów, potwierdzających, iż budynek przy ul. [...] posiadał wjazd na podwórko od strony ul. [...] w dacie realizacji przedmiotowych straganów, zgodnie z "Metryką nr [...]" ul. [...], w miejscu gdzie podwórko posesji przy ul. [...] graniczy z ul. [...] znajduje się chodnik, na w/w metryce ul. [...] nie oznaczono wjazdu na to podwórko, równocześnie w/w nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...], a dojście z chodnika ul. [...] na podwórko w/w posesji nie jest zagrodzony. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego jednoznaczne zaistnienie w przedmiotowej sprawie przesłanki art. 37 ust.1 pkt 2 nie zostało stwierdzone. Jednakże konstrukcja art. 37 ust. 1 wskazuje, iż do orzekania na jego podstawie wystarczy zaistnienie jednej z dwóch przesłanek, a skoro przedmiotowy obiekt wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy "znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę ", zatem zaistniała przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt. 1 i podlega on przymusowej rozbiórce. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w skarżonej decyzji nieprawidłowo powołano przepis art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, ponieważ przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Ponadto organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, iż przedmiotowe stragany naruszają obecnie przepisy - warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż należy je zakwalifikować do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych zgodnie z art. 3 ust. 5 Prawa budowlanego, a powołane w uzasadnieniu skarżonej decyzji warunki techniczne dotyczą jedynie budynków i ich usytuowania. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli K. S., Z. S., J. i R. S., S. D. oraz I. M. W uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie art. 28 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane polegające na przyjęciu, że przedmiotowa inwestycja stanowiła obiekt budowlany w myśl obowiązujących przepisów, i jej przeprowadzenie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy konstrukcja stanowi jedynie stragan, ustawiony bezpośrednio na podłożu, który nie jest związany trwale z gruntem i jako taki nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, a ewentualnie jedynie zgłoszenia, co zostało spełnione przez skarżących. Ponadto skarżący podnieśli naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 Prawa budowlanego z 1974r. polegające na całkowitym pominięciu kwestii charakteru terenu, na którym znajduje się przedmiotowa konstrukcja, co jest przesłanką ustawową wprost wynikającą z wskazanego przepisu. Wskazali też na naruszenie art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez brak rozważenia możliwości ewentualnego zobowiązania strony do dostosowania inwestycji do obowiązujących przepisów. W skardze zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, a to m.in.:, art. 7, art. 12, art. 30 § 3, art. 35, art. 36, art. 75, 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 104 § 2, art. 107 § 3 kpa poprzez: - nierozstrzygnięcie kwestii konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji, zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ograniczenie się jedynie do wydania decyzji negatywnej dla strony; - wadliwe ustalenie stanu faktycznego przez pominięcie wniosków dowodowych stron, brak prawidłowych ustaleń dotyczących rzeczywistego charakteru konstrukcji inwestycji, która jest jedynie straganem, a nie skomplikowanym obiektem budowlanym, brak dokonania analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przedmiotowym zakresie na okoliczność przeznaczenia gruntu, danych dotyczących terenu, na którym została przeprowadzona przedmiotowa inwestycja, co stanowiło konsekwencję nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego oraz oględzin miejsca z jego udziałem; - skierowanie zaskarżonej decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania; - wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na braku podania wystarczającej podstawy faktycznej oraz niepodanie szczegółowej podstawy prawnej i ograniczenie się jedynie do ogólnego przytoczenia przepisów. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła też Gmina [...], podnosząc naruszenie art. 30 § 3 kpa poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. poprzez niewłaściwe ustalenie, czy zachodzą negatywne przesłanki wydania nakazu rozbiórki, a zwłaszcza niepodjęcie postępowania zmierzającego do zalegalizowania przedmiotowych straganów. W odpowiedzi na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zawartym w zaskarżonej decyzji. J. S. dnia [...] 2006r. cofnął skargę, w związku z czym postanowieniem z [...] 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzył postępowanie toczące się ze skargi tego skarżącego. Uczestniczki postępowania M.R. i A. H. wniosły o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargi są niezasadne i podlegają oddaleniu. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że przedmiotowe stragany zostały zbudowane w latach 1992-199[...], a więc w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym 1974 roku", która obowiązywała do 31 grudnia 1994r. Jednakże w chwili orzekania przez organ I instancji oraz przez organ odwoławczy obowiązywała już ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwana dalej "Prawem budowlanym z 1994 roku". Dlatego przepisy przejściowe tej ustawy wskazują, która ustawa ma zastosowanie do oceny zgodności z prawem budowy przedmiotowych straganów. Zgodnie z ogólną regułą zawartą w art. 103 § 1 Prawa budowlanego z 1994 roku do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy. Skoro jednak niniejsza sprawa dotyczy rozbiórki obiektu budowlanego, stosownie do art. 103 § 2 Prawa budowlanego z 1994 roku, przepisów tej ustawy dotyczących rozbiórki nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 roku, a zastosowanie do nich mają "przepisy dotychczasowe". Zatem odnośnie rozbiórki przedmiotowych straganów należy stosować przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku, co prawidłowo uczyniły organy prowadzące postępowanie administracyjne. Art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku stanowi, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 2 ust. 3 tej ustawy przez "roboty budowlane" należy rozumieć "roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego". Z kolei zawarta w art. 2 ust. 1 definicja "obiektu budowlanego" mówi, że są to "stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle". Należy stwierdzić, że przedmiotowe stragany niewątpliwie mieszczą się w zakresie pojęcia "obiektu budowlanego" zawartego w Prawie budowlanym z 1974 roku. W związku z tym, zgodnie z cytowanym wyżej art. 28 ust. 1, ich budowa mogła rozpocząć się po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie nie zostało wydane pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na wzniesieniu przedmiotowych straganów. Skoro więc zgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1974 roku, dla rozpoczęcia robót budowlanych polegających na wzniesieniu przedmiotowych straganów wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, brak takiego pozwolenia sprawia, że obiekty te należy uznać za wybudowane niezgodnie z obowiązującymi przepisami w rozumieniu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. Stosownie do tego przepisu nakazanie rozbiórki takich obiektów mogło nastąpić w przypadku stwierdzenia przez organy administracji, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Odnośnie sytuacji określonej w pkt 2 zdaniem Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że nie zachodzi ona w przedmiotowej sprawie. Należy podkreślić, że dla przyjęcia, iż obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia, konieczne jest skonkretyzowanie tego niebezpieczeństwa lub zagrożenia, a nie jedynie wskazanie na ogólną, abstrakcyjną lub hipotetyczną możliwość jego zaistnienia. Skoro w przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie zostały wykazane, w ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie uznał odmiennie niż organ I instancji, że ta przesłanka nakazania rozbiórki nie zachodzi w niniejszej sprawie. Natomiast istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii rozbiórki przedmiotowych straganów ma ustalenie, czy znajdują się one na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Podstawowym przepisem z zakresu planowania przestrzennego rozstrzygającym o przeznaczeniu danego terenu jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ przedmiotowe stragany zostały zbudowane w latach 1992-199[...], mają do nich zastosowanie postanowienia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] na lata 1980 -199[...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] 1982 r. (zwanego dalej "planem z 1982 roku"), które zostały przeanalizowane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Na wezwanie Sądu został przesłany również miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]1992r. Zgodnie z planem z 1982 roku, przedmiotowe stragany znajdowały się w rejonie [...], który zgodnie z koncepcją planu był "obszarem zurbanizowanym obejmującym miasto [...] oraz tereny bezpośrednio do niego przylegające, najbardziej predysponowanym dla rozwoju funkcji usługowej" (str. [...]). Koncepcja planu odnośnie rozwoju handlu zakładała "likwidację obiektów nieposiadających zaplecza i tymczasowych" (str. [...]). Jako warunek rozwoju centrum miasta i jego prawidłowego funkcjonowania plan z 1982 roku wymienia "kompleksowe projektowanie i realizowanie wydzielanych zespołów funkcjonalnych, a zwłaszcza usług", "ochronę zabytkowego układu urbanistycznego miasta, utrzymanie usług w obiektach o dobrym stanie technicznym" oraz "zakaz realizacji obiektów tymczasowych oraz remontów budynków przeznaczonych do likwidacji" (str. [...]). Ponadto odnośnie koncentracji usług, plan z 1982 roku wprowadza "rygor ochrony konserwatorskiej zabytkowego centrum", a "wszelkie zmiany, przebudowy winny być konsultowane z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków" (str. [...]). Plan z 1982 roku ustanawia "rygor likwidacji budynków o złym stanie technicznym, szop, przybudówek i doprowadzenia zabudowy do pierwotnego stanu" (str. [...]). Ponadto "nowo realizowane budynki winny być skalą i gabarytem dostosowane do utrzymanych budynków" (str. [...]). W świetle przytoczonych postanowień planu z 1982 roku wyraźnie rysuje się sprzeczność istnienia przedmiotowych straganów z założeniami tego planu. Są one bowiem obiektami tymczasowymi nieposiadającymi zaplecza. Stragany te nie mogą być też uznane za dostosowane do istniejących budynków, a także za przyczyniające się do ochrony zabytkowej zabudowy centrum [...], tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie ustalono, że w aktach Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] brak jest korespondencji dotyczącej przedmiotowych straganów. Ponadto Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wskazał, iż "wszelkie prace na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na ich prowadzenie" oraz, że ze stanowiska konserwatorskiego" przedmiotowe stragany stanowią element niekorzystny i mają negatywne wpływ na walory estetyczne ul. [...]". Dlatego też zasadnym jest uznanie, że budowa przedmiotowych straganów była sprzeczna z postanowieniami planu z 1982 roku. Na marginesie podnieść można, iż również plan z 1992 roku jako głównie kierunki przestrzennego rozwoju wskazuje m.in. "uzupełnienie i uporządkowanie tkanki miejskiej w śródmieściu" oraz "rewaloryzację historycznego układu urbanistycznego starego miasta jako miejskiego ośrodka usługowego, zgodnie z wytycznymi konserwatora zabytków obowiązującymi w strefie [...]" (str. [...]), zgodnie z planem z 1992 roku, stragany znajdują się w obszarze oznaczonym w tym planie jako [...]. Ponadto w planie tym podkreśla się, że "czytelność układu urbanistycznego miasta Wadowice oraz zespół zabudowy wymaga ochrony" (str. [...]). Odnośnie zasad ochrony luźnej zabudowy historycznej plan z 1992 roku stanowi, że "działalność budowlano - inwestycyjna w okolicy wymienionych w spisach zabytków powinna nie dysharmonizować z nimi, operować skalą w odniesieniu do historycznego zasięgu zabudowy, powinna również w stosowanym detalu architektoniczno - dekoracyjnym nawiązywać do form tradycyjnych" (str. [...]). Mając na względzie przytoczone wyżej założenia planu z 1992 roku należy uznać, że ze względu na usytuowanie oraz wygląd, przedmiotowych straganów nie można uznać za zgodne tym planem, jako sprzecznych z dążeniem do uporządkowania tkanki miejskiej w śródmieściu. W związku z tym, że przedmiotowe stragany pozostają w sprzeczności z założeniami i postanowieniami ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie ich realizacji, uprawnione jest stwierdzenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], że znajdują się one na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, co stanowi pozytywną przesłankę nakazania rozbiórki takiego obiektu budowlanego stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. Nie jest zasadny zarzut skargi, że nakaz rozbiórki jest wadliwy z powodu braku podjęcia przez organy kroków zmierzających do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku postępowanie zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może być wszczęte w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37. Tymczasem, jak wskazano wyżej, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z niezgodnością wybudowanych straganów z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli zachodzi okoliczność określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. Dlatego też nie było dopuszczalne wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Zarzut skierowania decyzji o rozbiórce do podmiotu niebędącego stroną postępowania jest bezzasadny, ponieważ z akt administracyjnych sprawy (k. [...] i nast. tom [...] oraz k. [...] wraz z zał. t. [...] akt adm.I inst. ) jednoznacznie wynika, że inwestorem przedmiotowych straganów była Gmina [...] właściciel działki nr [...] i dlatego ona powinna być adresatem decyzji o rozbiórce. Osoby prowadzące działalność handlową na ww. straganach można uznać jedynie za ich zarządców (na podstawie umów najmu zawartych z gminą). Fakt, iż stragany były realizowane "staraniem i kosztem osób handlujących" nie zmienia powyższej oceny skoro ich budowa odbyła się w porozumieniu, za zgodą, jak również w interesie gminy, jako właściciela działki, na podstawie tzw. umowy wstępnej z [...] 1992 r. zawartej między Zarządem Miejskim w [...] jako zleceniodawcą, a użytkownikami targowiska, jako zleceniobiorcami (§ 1 umowy: "wykonanie straganów... nastąpi przez zleceniobiorców"). Zarząd Miejski w [...] dokonał również, zgodnie z umową wstępną, odbioru straganów w dniu [...].1993 r. W ocenie Sądu postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie było przeprowadzone prawidłowo, ponieważ organy administracji za pomocą dostępnych środków dowodowych dążyły do ustalenia, czy zachodzą przesłanki nakazania rozbiórki określone w przepisach Prawa budowlanego z 1974 roku. Sąd w celu skontrolowania wyników tego postępowania nakazał organom nadzoru budowlanego przedłożyć potwierdzone za zgodność z oryginałem egzemplarze miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z 1982 i 1992 roku. Analiza postanowień tych planów, szczególnie planu z 1982 r. obowiązującego w czasie realizacji straganów, dokonana wyżej, potwierdziła wnioski, do jakich doszedł organ odwoławczy. Ponieważ w przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania ani też obrazy prawa materialnego, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.