II OSK 285/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska /spr./ Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i L. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 723/06 w sprawie ze skargi M. i L. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. O. i L. O. solidarnie kwotę 400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. i L. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lipca 2006 r. która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza Pisza umarzającą postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy i Miasta Pisz z dnia [...] marca 2003 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kawiarni z salą bankietową i z funkcją mieszkalną. Oddalając w powołaniu na art. 151 p.p.s.a. skargę Sąd I instancji ocenił, iż pismo z dnia 10 lutego 2006 r. pochodzące od Burmistrza Miasta Pisz zawierało elementy postanowienia, o którym mowa w art. 124 § 1 k.p.a. w związku z art. 149 § 1 k.p.a. i w związku z tym należy uznać je za postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania i wznowienie postępowania zostało wszczęte na wniosek złożony przez skarżących. Sąd zauważył przy tym, że organ błędnie wznowił postępowanie. Sąd podzielił prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ administracji, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu przewidzianym w art. 148 § 1 k.p.a., bowiem skarżący o przyczynie wznowienia, tj. o tym, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana bez wymaganego wyrażonego w trybie art. 106 k.p.a. uzgodnienia jej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Olsztynie, dowiedzieli się co najmniej już w dniu 25 października 2004 r., gdyż w tej dacie składali wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] października 2004 r., która zawiera stwierdzenie o braku wymienionego uzgodnienia. Wniesienie przez skarżących podania o wznowienie postępowania dopiero w dniu [...] grudnia 2004 r. nastąpiło z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. Sąd podzielił również trafność stanowiska organu administracji, że brak świadomości skarżących o tym, iż brak uzgodnień może być podstawą wznowienia postępowania nie ma wpływu dla oceny zachowania terminu przewidzianego w wymienionym przepisie. Zdaniem Sądu skoro po wznowieniu postępowania okazało się, że ze względu to na uchybienie postępowanie to pomimo wszystko zostało wznowione, to organ administracji mógł jedynie umorzyć postępowanie w sprawie wznowienia jako bezprzedmiotowe. Sąd podniósł, iż postępowanie zostało wniesione z naruszeniem terminu, a ustawa wymaga do skutecznego wniesienia podania o wznowienie Sygn. akt II OSK 285/07 zachowania jednomiesięcznego terminu od chwili dowiedzenia się o przyczynie wznowienia, to organ nie może badać podstaw wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. i wydać jednej z decyzji przewidzianych w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. Sąd podniósł, iż gdyby organ prawidłowo ocenił okoliczności uchybienia terminu to powinien odmówić wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Sąd I instancji podzielił również trafność stanowiska prezentowanego w zaskarżonej decyzji, że organ administracji nie miał obowiązku prowadzenia postępowania z urzędu wyrażając pogląd, iż wznowienie postępowania należy do władczych kompetencji organu I instancji. Skargę kasacyjną od wyroku wnieśli M. i L. O. i w powołaniu na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucili: naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepodanie podstawy prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, art. 105 k.p.a. przez przyjęcie, że organy administracji publicznej mogą korygować własne błędy postępowania poprzez jego umorzenie, naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1, art. 149 § 1 i 2, art. 151 k.p.a., poprzez przyjęcie, że Burmistrz Pisza po wznowieniu postępowania administracyjnego mógł je następnie na podstawie art. 105 k.p.a. umorzyć oraz że art. 145 § 1 k.p.a. stwarza organowi administracji publicznej możliwość swobodnego uznania w zakresie wznawiania postępowania z urzędu, sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału przez przyjęcie, że skarżący przekroczyli określony w art. 148 § 1 k.p.a. termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego. Konkluzja skargi kasacyjnej zawiera wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia stosownie do treści art. 149 § 1 i 2 k.p.a. następuje wyłącznie w formie postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W świetle tego przepisu złożenie przez stronę podania o wznowienie postępowania nie jest utożsamiane z wszczęciem postępowania, 2 Sygn. akt IIOSK 285/07 . bowiem z uwagi na szczególny charakter postępowania wznowieniowego w związku z treścią art. 149 § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania art. 61 § 3 k.p.a. Przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego lub wydania decyzji o jego odmowie przewidzianej w art. 149 § 3 k.p.a., organ administracji podejmuje określone czynności polegające na zbadaniu czy zachowane są warunki formalne pozwolenia, czy wnioskujący dochował zachowania terminu złożenia wniosku, a także ocenia dopuszczalność podmiotową i przedmiotową wznowienia postępowania. Czynności te są podejmowane przez organ administracji przed wszczęciem postępowania, nie są jednak czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego. Postanowienie o wszczęciu postępowania nie kończy procedury wznowieniowej, nie stanowi aktu procesowego rozstrzygającego o wznowieniu a jedynie o otwarciu postępowania w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji z jednej strony ocenia, iż organ administracji błędnie wznowił postępowanie pismem z dnia 10 lutego 2006 r., a z drugiej strony podnosi, iż pismo to zawierało elementy postanowienia, o którym mowa w art. 124 § 1 k.p.a. w związku z art. 149 § 1 k.p.a. Wyrażając to stanowisko Sąd nie wskazał jednak żadnych przesłanek którymi się kierował przy ocenie, iż omawiane pismo organu z dnia 10 listopada określone przez ten organ jako zawiadomienie o wszczęciu postępowania, w treści którego wymienia się art. 61 § 4 k.p.a. z podaniem, że "zostało wszczęte postępowania wstępne" spełnia wymagania postanowienia przewidzianego w art. 149 § 1 k.p.a., w szczególności, które z elementów tego pisma Sąd uznaje za spełniające wymagania tego przepisu, przy równoczesnym stwierdzeniu, że organ I instancji błędnie wznowił postępowanie. Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela dotychczasową linię orzeczniczą wyrażającą się między innymi w przytoczonych przez Sąd I instancji wyrokach sądów administracyjnych, iż w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego przy istnieniu negatywnych przesłanek jego prowadzenia, postępowanie w tej mierze podlega umorzeniu, gdyż jest ono bezprzedmiotowe z uwagi na istnienie negatywnych przesłanek wykluczających jego prowadzenie, a fakt, iż przesłanki te występowały na etapie wydawania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego nie wyklucza, na podstawie art. 105 k.p.a., umorzenia wznowionego wszczętego nieprawidłowo mimo wystąpienia przesłanek tamujących to wznowienie. W tej mierze zarzuty skargi kasacyjnej o braku podstaw stosowania wymienionego przepisu nie są usprawiedliwione, aczkolwiek przyznają im rację w tym zakresie w jakim wskazują, że Sąd I instancji oceniając, że zaskarżona Sygn. akt II OSK 285/07 decyzja o umorzeniu postępowania była zgodna z prawem, nie odniósł swych rozważań do treści wymienionego przepisu. Dla oceny czy legalna była zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania podstawowe znaczenie ma jednak prawidłowa ocena czy w ogóle doszło do wznowienia postępowania, tzn. czy organ I instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, a tego o czym była mowa na wstępie Sąd I instancji nie wyjaśnił, stąd podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok zapadł z obrazą art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zwrócić również należy uwagę, iż dochodząc do oceny, iż pismo organu I instancji z dnia 10 lutego 2006 r. ma charakter postanowienia przewidzianego w art. 149 § 1 k.p.a. Sąd ustalił, iż wznowienie nastąpiło na żądanie skarżących. Zwrócić jednak należy uwagę, że wymienione pismo nie zawiera wskazania, iż wznowienie postępowania nastąpiło na żądanie stron w rozpoznaniu wskazanego wniosku, a jeśli tak to przypisanie temu pismu cech postanowienia opartego o treść art. 149 § 1 k.p.a. należałoby uznać, że organ działał w urzędu, a przy podstawie przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. podejmowanie postępowania o wznowienie z urzędu nie jest wykluczone, a jeśli tak to organ administracji nie miałby podstaw dla umorzenia postępowania. Zwrócić należy uwagę, że dopuszczalne jest wszczęcie postępowania o wznowienie z urzędu, poza podstawą przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a k.p.a., nawet wówczas gdy organ administracji o przyczynach stanowiących podstawę wznowienia powziął przekonanie na podstawie podania strony o wznowienie, które wpłynęło z uchybieniem terminu wymienionego w art. 148 § 1 k.p.a. Kwestii tej, również oceniając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji nie rozważył, stąd uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. wskazujący na niedopuszczalność umorzenia postępowania wznowieniowego wszczętego z urzędu. Nie jest natomiast uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 148 § 1 k.p.a. bowiem kwestia nieznajomości przepisów przez skarżących nie mogła być brana pod rozwagę przy ocenie niezachowania terminu do złożenia podania. Słusznie w tej mierze podnosi w powołaniu na dotychczasowe orzecznictwo Sąd I instancji, iż świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznej lub dowodu jako podstawy wznowienia pozostaje bez wpływu dla zachowania terminu wymienionego w art. 148 § 1 k.p.a. Z przyczyn wymienionych na podstawie art. 185 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz Sygn. akt II OSK 285/07 wnoszących skargę kasacyjną orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a przyznane koszty obejmują zwrot wpisu od skargi kasacyjnej, opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia i zwrot kosztów zastępstwa prawnego.