VII SA/Wa 84/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2008 r. sprawy ze skargi E. N. i P. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. N. i P. N. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Starosty P. Nr [...] z dnia [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono E. i P. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego 2-lokalowego na działce [...] przy ul. O. w K. Postępowanie odwoławcze od tej decyzji wywołane przez Gminę K. zakończyło się decyzją Wojewody Nr [...] z dnia [...] uchylającą decyzję Nr [...] Starosty P. o pozwoleniu na budowę i umarzającą postępowanie organu I instancji. Ta decyzja z kolei została zaskarżona przez inwestorów i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2007 r. uchylona, bowiem nie było podstaw do umorzenia postępowania przed I instancją a Wojewoda miał obowiązek rozstrzygnąć sprawę merytorycznie przy uwzględnieniu, że Gmina K. jako właściciel działki ma przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę. Jednocześnie z postępowaniem odwoławczym wyżej wskazanym, w wyniku wniosku Gminy K. przeprowadzona została w dniu 17 sierpnia 2006r. przez organ nadzoru budowlanego kontrola robót budowlanych, która wykazała istotne odstępstwa od projektu co stanowiło podstawę wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych a następnie wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] nakładającej na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczasowych robót. Inwestor wykonał nałożony obowiązek i w terminie przedłożył projekt zamienny uwzględniający zakres zmian. Jednocześnie pismem z dnia 28 grudnia 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Starosty o uchylenie w trybie art. 36a ust.2 prawa budowlanego własnej decyzji Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Starosta P. decyzją Nr [...] z dnia [...] uchylił swoja decyzję Nr [...] z dnia [...] . [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Od tej decyzji odwołanie złożyła Gmina K. W wyniku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] uchylił decyzję organu powiatowego Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki stwierdził, że organ I instancji dopuścił się szeregu błędów i przedwcześnie podjął działania naprawcze w stosunku do przedmiotowego budynku, bowiem w obrocie prawnym pozostawała nieostateczna – objęta odwołaniem decyzja Starosty Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Toteż wstrzymanie robót jak i decyzja Nr [...] nadzoru budowlanego nakładająca na inwestora obowiązek nastąpiły przed formalnym rozpatrzeniem odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Wydanie przez Starostę w dniu [...] decyzji Nr [...] uchylającej na podstawie art. 36 prawa budowlanego decyzję własną Nr [...] – w ocenie organu wojewódzkiego było wadliwe z uwagi na to, że w pierwszej kolejności właściwy organ czyli Wojewoda miał obowiązek rozpatrzeć odwołanie od tej decyzji. Takie działanie Starosty stanowiło rażące naruszenie prawa, wszczęcie zaś postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowlanego i nałożenie obowiązku na inwestora było niedopuszczalne z uwagi na nieostateczną pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Taka sytuacja stała się tez przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] nakładającej obowiązek przedłożenia projektu zamiennego. Jak stwierdził dalej organ wojewódzki wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] skutkuje natychmiast uchyleniem objętej odwołaniem decyzji Nr [...] ze względu na to, że niedopuszczalne jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny w sytuacji, gdy decyzja zobowiązująca inwestora do jego sporządzenia została wycofana w drodze stwierdzenia nieważności. Skargę sądową na powyższą decyzję wniósł inwestor domagając się jej uchylenia i zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych, że w dacie wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] pozostawało do rozpatrzenia odwołanie Gminy K. od decyzji Starosty P. Nr [...] o pozwoleniu na budowę oraz naruszenie art. 129 § 2 kpa (Gmina K. nie uznana za stronę nie mogła wnieść odwołania w terminie w którym tego dokonała), błędną wykładnię art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 28 kpa oraz art. 36 a prawa budowlanego i błędne uznanie Gminy K. za stronę postępowania sprawie projektu zamiennego, naruszenie art. 16 kpa i art. 130 § 1 kpa przez oparcie zaskarżonej decyzji na nieostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] , a także naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 7 kpa poprzez zakwestionowanie przez organ decyzji Starosty Nr [...] uchylającej decyzję własną o pozwoleniu na budowę. Zdaniem strony skarżącej Gmina K. nie wniosła w terminie odwołania od decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji decyzja powyższa stała się ostateczna i organ nadzoru budowlanego był uprawniony do wydania decyzji nr [...] z dnia [...] nakładającej na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie dwóch miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji, projektu budowlanego zamiennego. Następnie, po dostarczeniu przez skarżących projektu budowlanego zamiennego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego był uprawniony do wydania decyzji nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budowy budynku mieszkalnego dwuklatkowego na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. O. w K. i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Bezpodstawne jest zatem uchylenie przez organ decyzji z dnia [...] z powodu wydania jej zanim stała się ostateczna decyzja Starosty P. nr [...] z dnia [...]. Według skarżących, organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a uchylenie decyzji z dnia [...], zostało dokonane bezpodstawnie i błędnie. Nie wymagało bowiem rozpatrzenia odwołanie Gminy K. od pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja Starosty P. nr [...] z dnia [...]) jako wniesione po terminie. Skarżący stoją na stanowisku, iż w przedmiotowym postępowaniu Gminie K. nie przysługuje status strony, bowiem Gmina K. w żaden sposób nie wykazała, iż planowana inwestycja oddziaływać będzie na nieruchomość stanowiącą jej własność. Niezależnie od faktu, iż nie ma to znaczenia dla uznania jej za stronę. Gmina nie tylko nie wykazała, iż przedmiotowa inwestycja narusza jej uzasadnione interesy prawne, ale nawet nie oświadczyła, iż inwestycja interesy takie może naruszać, oświadczając jedynie, iż przysługuje jej prawo własności działki sąsiedniej. Z treści decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje wyłącznie działkę nr [...], obręb [...], K. – czyli działkę na której zrealizowana ma być inwestycja a zatem brak oświadczenia Gminy, iż przedmiotowa inwestycja może naruszać uzasadnione interesy Gminy wynika najprawdopodobniej z faktu, iż oświadczenie takie nie znalazłoby oparcia w stanie faktycznym. Na działce sąsiadującej z nieruchomością stron, stanowiącej własność Gminy, posadowiona jest droga gminna. Nie sposób zatem stwierdzić, aby fakt budowy budynku mieszkalnego dwulokalowego miał w jakikolwiek naruszać interesy Gminy, związane z posiadaniem działki, na której posadowiona jest droga o charakterze gminnym. Skarżący podkreślili też że organ pominął okoliczności, iż decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] nie była jeszcze ostateczna i mogła zostać podważona przez stronę w toku instancyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania i tylko w takim przypadku może nastąpić uwzględnienie skargi. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu lecz z innych powodów niż wskazano w skardze. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach dane sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Tak więc przedmiotem oceny sądu jest tylko zaskarżona decyzja, a zarzuty przekraczające ten zakres pozostają poza zakresem m.in. postępowania. Objęta kontrolą sądową w nin. postępowaniu decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...], uchylająca decyzję zatwierdzającą projekt zamienny i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania, została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, stanowiącego, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia sprawy postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie. Wynika to z przepisu art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczone przez to, że art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Organ odwoławczy, który nie skorzysta z art. 136 kpa winien w uzasadnieniu wskazać przyczyny takiego postępowania. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie i uchylając decyzję organu I instancji nie wskazał ani konieczności przeprowadzenia ani zakresu postępowania jakie miałoby być przeprowadzone a więc nie dokonał oceny przedmiotu sprawy, która to ocena mogłaby podlegać kontroli sądowej. Stanowisko organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji ograniczone zostało do relacji z różnych postępowań administracyjnych, wiążących się z przedmiotową budową bez wskazania natomiast jakiego rodzaju postępowanie powinno być przeprowadzone przez organ I instancji. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa bez wyjaśnienia dlaczego sam nie może rozpoznać sprawy w jej całokształcie, jakie są powody pominięcia możliwości działania organu odwoławczego z art. 136 kpa oraz jaka jest konieczność i zakres czynności, które powinien podjąć organ I instancji stanowi naruszenie przepisów proceduralnych tj. art. 138 § 2 i art. 107 § 3 kpa, zaś sądowi uniemożliwia kontrolę trafności takiego rozstrzygnięcia. Brak wykazania przez organ wspomnianej wyżej przesłanki decyzji kasacyjnej pozwala wręcz stwierdzić, że nie istniała potrzeba dokonania określonego zakresu czynności, a zatem organ nie miał podstaw do wydania decyzji z art. 138 § 2 kpa. Tak więc w sytuacji, gdy nie zachodziła przesłanka uzasadniająca rozstrzygnięcie kasacyjne tego typu, wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w świetle art.145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy orzekaniu zastosowano art. 152 i 200 w/w ustawy.