VII SA/Wa 2219/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Burmistrzowi Gminy W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przebudowie istniejącego składowiska odpadów komunalnych "K.Ł.", przewidzianej do realizacji na terenie obejmującym działki oznaczone w ewidencji gruntów Nr [...] i [...] położone we W. i umorzył postępowanie organu I instancji. W niniejszej sprawie postępowanie miało następujący przebieg. Po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 1 lutego 2005 r. Starosta [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] marca 2005 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla Burmistrza Gminy W. polegających na przebudowie istniejącego składowiska odpadów komunalnych "K.Ł.". W związku ze sprzeciwem (z dnia 23 marca 2007 r.) Prokuratora Rejonowego we W. od decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z wnioskiem o jej uchylenie, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2005 r. z powodu wygaśnięcia tej decyzji, gdyż budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. W uzasadnieniu organ podał, że pozwolenie na budowę stało się ostateczne w dniu 13 kwietnia 2005 r., a w aktach sprawy znajduje się pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 16 kwietnia 2007 r. informujące, że do tej daty Inwestor nie zgłosił rozpoczęcia robót budowlanych, wynikającego z art. 41 ust. 4 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, zdaniem organu decyzja przestała wywierać skutki prawne i na jej podstawie inwestycja nie może być rozpoczęta. Odnosząc się do zarzutu sprzeciwu, że inwestycja obejmuje oprócz działek nr [...] i [...] również działki nr [...] i [...], w stosunku do których Gmina W. nie posiada prawa własności, organ stwierdził, że wniosek o wydanie pozwolenia obejmował tylko działki Nr [...] i [...]. Ponadto organ w Sygn. akt VII SA/Wa 2219/07 uzasadnieniu wskazał, iż pozwolenie na budowę zostało wydane Burmistrzowi Gminy W., czyli podmiotowi niebędącemu stroną w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a., ponieważ burmistrz jest organem wykonawczym gminy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina W. zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż Burmistrz Gminy W. nie jest stroną postępowania, podczas gdy pozwolenie na budowę zostało na niego wydane, a Wojewoda zawiadomił go o wszczęciu postępowania nieważnościowego, a także naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie Gminy W., jako strony postępowania czynnego udziału w postępowaniu oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż brak jest przesłanek do zastosowania sankcji nieważności decyzji, gdy tymczasem zostały wypełnione wszystkie przesłanki, w szczególności organ pominął, iż projekt załączony do decyzji i stanowiący jej integralną część obejmował również działki nr [...] i [...], niebędące własnością Gminy, czym naruszono art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. Odwołanie wniósł również prokurator Prokuratury Rejonowej we W. W toku postępowania odwoławczego zapadła decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r., wygaszająca na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę, w stosunku do którego toczyło się postępowanie nadzorcze. W efekcie rozpatrzenia odwołań od powyższej decyzji zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] października 2007 r., umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Zdaniem organu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego pozostającego w obrocie prawnym, decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2005 r. zaś wygasła, ponieważ budowa nie została rozpoczęta przed upływem dwóch lat od dnia, w którym stała się ostateczna, a fakt jej wygaśnięcia został potwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, które została wygaszone, stało się zatem bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina W. Skarżąca podniosła, że został naruszony zakaz reformationis in peius. Powtórzono zarzut, że pozwolenie na budowę zostało wydane Burmistrzowi Gminy, podczas gdy osobowość prawną posiada gmina, a burmistrz to jedynie organ wykonawczy gminy. Ponadto zostało podniesione, że prokurator sprzeciw wniósł w czasie obowiązywania pozwolenia na budowę i z tego względu organ miał obowiązek stwierdzić jej nieważność, gdyż wystąpiły przesłanki z art. 156 k.p.a. W skardze zawarto również argumenty podniesione w odwołaniu o niedysponowaniu przez Gminę działkami nr [...] i [...], które zostały objęte projektem budowlanym oraz to, że niewykonalność pozwolenia na budowę ma charakter pierwotny. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przedmiotowe postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie oceny, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest zatem kontrolerem zgodności z prawem decyzji administracyjnej, lecz jedynie w zakresie objętym przez przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Podnoszone przez skarżących argumenty związane z zarzutami kierowanymi pod adresem przedmiotowego pozwolenia na budowę w aspekcie spełnienia przez tę decyzję dyspozycji art. 156 k.p.a. w zakresie objętym zarzutami są chybione z tego względu, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozstrzygał, czy w sprawie zaistniały przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji, lecz doszedł do przekonania, że oceny takiej wykonać nie może, gdyż z obrotu prawnego została już wyeliminowana decyzja będąca przedmiotem postępowania. Istota zagadnienia w niniejszej sprawie sprowadza się zatem przede wszystkim do rozstrzygnięcia czy wcześniejsze wygaszenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 162 k.p.a. stanowi podstawę do umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji z powodu jego bezprzedmiotowości. Art. 162 k.p.a. stanowi formalną podstawę wygaszenia decyzji, art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi zaś, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Uregulowanie to wymaga zatem wydania odrębnej decyzji, której celem jest potwierdzenie zaistnienia skutków prawnych wynikających z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Skutek zasadniczy, tj. utrata mocy obowiązującej pozwolenia na budowę związana ściśle z upływem czasu określonym w ustawie, występuje niezależnie od woli organu czy też strony, a okres dwuletni jest terminem prawa materialnego, którego nie można przywrócić, por. Prawo budowlane Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 442 i nast. Prawnym zaś skutkiem wygaszenia pozwolenia na budowę jest nie tylko ustanie praw i obowiązków z nim związanych, lecz również, z procesowego punktu widzenia, eliminacja przedmiotu w toczącym się postępowaniu dotyczącym takiego pozwolenia. W rozpoznawanej sprawie pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 2005 r. stało się ostateczne w dniu 13 kwietnia 2005 r. W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 16 kwietnia 2007 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. skierowane do Starostwa Powiatowego we W. informujące, że inwestor nie złożył zawiadomienia o rozpoczęciu robót budowlanych. W związku z nierozpoczęciem przez inwestora robót budowlanych w ciągu 2 lat, decyzja zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego wygasła. Starosta W. uznawszy, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, na podstawie art. 162 k.p.a. w dniu 31 lipca 2007 r. wydał decyzję stwierdzającą wygaśnięcie pozwolenia na budowę. Decyzja wygaszająca ma charakter deklaratoryjny, a więc nie tworzy ona nowego stanu prawnego, tylko stwierdza fakt istniejący, ponieważ pozwolenie na budowę wygasło z mocy prawa z upływem terminu podanego w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Dalszym zaś skutkiem wygaśnięcia decyzji jest niemożność jej wyeliminowania z obrotu prawnego w innej drodze, gdyż decyzja ta utraciła już moc na skutek jej wygaszenia. Organ, rozpoznając sprawę bierze pod uwagę zmiany stanu faktycznego i prawnego, które zaistniały przed wydaniem decyzji. W niniejszej sprawie taka zmianą jest wygaśniecie z mocy prawa pozwolenia na budowę, która to okoliczność potwierdzona została przez decyzję wygaszającą. Zmiana stanu faktycznego sprawy pojawiła się w toku postępowania nieważnościowego, a obowiązkiem organów było uwzględnienie tych faktów przy wydawaniu decyzji w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności. Umorzenie postępowania następuje wobec stwierdzenia jego bezprzedmiotowości, która może istnieć już chwili wszczęcia postępowania, może jednak wystąpić również w toku sprawy administracyjnej Bezprzedmiotowość może nastąpić w przypadku ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek (por. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 1996). Inaczej mówiąc bezprzedmiotowość oznacza brak możliwości załatwienia sprawy poprzez rozstrzygniecie jej co do istoty. W kontrolowanej przez Sąd sprawie, organ był nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do umorzenia postępowania nadzorczego w odniesieniu do pozwolenia na budowę, które nie było nigdy wykonywane i którego ważność wygasła, a wygaśnięcie to potwierdzone zostało ostateczną decyzją administracyjną przed zakończeniem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego pozwolenia, skutkiem czego postępowanie nadzorcze stało się bezprzedmiotowe. Przed zakończeniem postępowania nadzorczego z obrotu prawnego zniknął bowiem przedmiot tego postępowania, gdyż pozwolenie na budowę zostało wygaszone. Orzeczenie stwierdzające nieważność decyzji administracyjnej jest możliwe tylko wówczas, gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania znajduje się w obrocie prawnym. Jeżeli dojdzie do usunięcia jej z obrotu prawnego w innym trybie, np. na skutek uchylenia takiej decyzji po wznowieniu postępowania, uchylenia przez Sąd, czy też, jak w analizowanym przypadku, wygaszona zostanie na skutek utraty jej ważności z powodu upływu czasu, w którym mogła wywierać skutki prawne to nie może zostać powtórnie z tego obrotu usunięta na skutek stwierdzenia nieważności. Wobec zasadnego umorzenia postępowania brak też było podstaw do merytorycznego wypowiadania się przez organy administracji co do istnienia czy też nieistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. W tym też zakresie brak było podstaw do ustosunkowania się przez Sąd do zarzutów skargi. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi związanego z naruszeniem zakazu reformationis in peius należy stwierdzić, iż uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania przez organ II instancji nie rozstrzygało o istnieniu czy też nieistnieniu jakichkolwiek praw odwołującej się Gminy, nie rozstrzygało zatem sprawy na niekorzyść strony, było natomiast formalnym zakończeniem sprawy przez umorzenie postępowania w sytuacji, która ujawniła się w toku postępowania. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).