IV SA/Wa 78/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej - oddala skargę - Decyzją z dnia (...)lipca 2006r. Wojewoda W. stwierdził, że zespół dworsko-parkowy o nazwie (...)położony w miejscowości C., stanowiący obecnie działki ewidencyjne o nr: (...), (...) oraz część działki (...) , o powierzchni 1114,699 ha, nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzja ta została wydana w postępowaniu wszczętym na wniosek spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości H.C. – T.C., K.C. oraz M.C.. W następstwie odwołania od powyższej decyzji złożonego przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzję uchylił w całości i orzekł, że wyżej opisany zespół dworsko-parkowy podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, że majątek ziemski (...) o ogólnej powierzchni 1114,699 ha, przejęty został na własność Skarbu Państwa z mocy prawa (na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej). Zgodnie z tym przepisem, pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Oznacza to, że jeżeli dana nieruchomość spełniała określone minimum powierzchniowe to przechodziła ona z mocy prawa bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa i była obejmowana zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Organ odwoławczy podkreślił, że przejmowana na cele reformy rolnej nieruchomość ziemska nie oznaczała tylko i wyłącznie nieruchomości rolnej przeznaczonej na powiększenie istniejących gospodarstw rolnych lub stworzenie nowych gospodarstw indywidualnych w drodze nadania ziemi. W art. 1 ust. 2 lit. a-e Sygn. akt IV SA/Wa 78/08 dekretu wyliczone zostały różne cele reformy rolnej, których realizacji służyć miały przejmowane majątki ziemskie. Wymienione cele reformy rolnej wskazują na to, że pojęcie nieruchomości ziemskiej "znacjonalizowanej" jest znacznie szersze od pojęcia nieruchomości "parcelowanej" na rzecz rolników. Ustawodawca, za nieruchomość ziemską uznawał więc nie tylko użytki rolne, ale jak wynika z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu również inne użytki, a więc również tereny z zabudowaniami i to nie tylko gospodarczymi wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym. Dla stworzenia wymienionych w art. 1 dekretu ośrodków, przejmowane były także zabudowania w tym pałace, dwory czy wille z reguły położne w parku, stanowiące przed przejęciem na własność państwa tzw. ośrodek majątku będący siedzibą jego właściciela. Za taką definicją nieruchomości ziemskiej przemawia również art. 6 dekretu, zgodnie z którym Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmował niezwłocznie zarząd państwowy nad nieruchomościami ziemskimi wymienionymi w art. 2 dekretu wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. W artykule tym mowa jest o zabudowaniach ogólnie, a więc także o zabudowaniach mieszkaniowych do których niewątpliwie zalicza się również pałace czy dwory. Ponadto zgodnie z § 44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. podziałowi między beneficjentów reformy rolnej nie podlegały parki (§ 44 pkt 2) zabudowania dworskie lub przemysłowe (§44 pkt 3) oraz zabytki architektoniczne (§ 44 pkt 4). Oznacza to, że przejęciu na cele reformy rolnej podlegały także i te składniki przejmowanego mienia, choć nie mogły podlegać podziałowi. Poza tym, gdyby przyjąć, że dwory, pałace czy parki były wyłączone z przejęcia na cele reformy rolnej to niezrozumiałym jest w jakim celu właściciele tych nieruchomości musieli je opuszczać. Organ II instancji stwierdził, że żaden przepis dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ani rozporządzenia wykonawczego do tego dekretu nie wspomina o konieczności istnienia związku funkcjonalnego między poszczególnymi częściami przejmowanego majątku. Jednak nawet gdyby uzależnić wyłączenie spod działania dekretu i tym samym możliwość zwrotu przejętych w ramach reformy rolnej nieruchomości ziemskich zabudowanych (dwory, pałace i inne siedziby ziemiańskie) od wykazaniu braku ich funkcjonalnego związku z podlegającą przejęciu nieruchomością o charakterze rolniczym, to uznać trzeba że związek ten w niniejszej sprawie istnieje. Między zespołem dworsko-parkowym a majątkiem Sygn. akt IV SA/Wa 78/08 ziemskim H.C. istniał zarówno związek terytorialny jak i organizacyjny. O wyodrębnieniu zespołu dworsko-parkowego od reszty majątku ziemskiego nie może ponadto świadczyć fakt istnienia ogrodzenia czy bram wjazdowych do tej posiadłości. Oprócz więzi teryterionalnej i organizacyjnej istniały tu również powiązania finansowe - pałac jak i zamieszkujące w nim osoby utrzymywane były z dochodów pochodzących z gospodarstwa w którym zdecydowaną część stanowiły użytki rolne. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił także, że konstrukcja dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jego cele, zakres jak również ratio legis poszczególnych norm wchodzących w jego skład, upoważniają do twierdzenia, że pod pojęciem nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu należy rozumieć także nieruchomości które nie były bezpośrednio wykorzystywane do celów produkcji rolnej. Decyzję organu II instancji zaskarżyła w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T.C. - spadkobierczyni H.C., byłego właściciela spornej nieruchomości. Decyzji tej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit e. dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. Nr 3 z 1945 r, poz. 13 ze zm.) przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że zespół dworsko-parkowy położony w C. podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu podczas gdy część nieruchomości obejmująca sporny zespół dworsko-parkowy nie spełniała przesłanek uznania go za nieruchomość pozostającą w związku funkcjonalnym z nieruchomością ziemską. Skarżąca zarzuciła nadto naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na wadliwym uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). Podniosła, że w decyzji organu II instancji zabrakło wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. T.C. podkreśliła, że majątek (...), zarządzany był przez zarządcę. Jego właściciel był bowiem poważnie chory umysłowo, ponadto, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie utrzymywał się on z żadnego ze składników majątku, gdyż w dacie 13 września 1944r. nie mieszkał już w tym majątku. s. 9 i 10 (skarga) Sygn. akt IV SA/Wa 78/08 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem sporu jest decyzja stwierdzająca, że nieruchomość położona w miejscowości C., o powierzchni 1114,699 ha, oznaczona obecnie jako działki ew. o nr: (...), (...) oraz część działki (...), na której znajduje się zespół dworsko-parkowy o nazwie (...)nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ odwoławczy ustalił bowiem, że dwór znajdujący się na terenie zespołu dworsko-parkowego, nie był prawnie ani faktycznie wyodrębniony od pozostałej części majątku, a zatem pozostawał w tzw. związku funkcjonalnym z nieruchomością rolną. W ocenie Sądu nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy okoliczność ewentualnego oddzielenia w przeszłości zespołu dworsko-parkowego od pozostałej części przejętej nieruchomości ogrodzeniem z odrębną bramą wjazdową. Nie mają także znaczenia wszelkie powiązania prawne, funkcjonalne, organizacyjne. Sąd nie podziela bowiem tych poglądów, które uzależniają zwrot przejętych w ramach reformy rolnej nieruchomości ziemskich zabudowanych (dwory, pałace i inne siedziby ziemiańskie) od wykazania braku ich funkcjonalnego związku z podlegającymi przejęciu nieruchomościami o charakterze rolniczym. Żaden przepis dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej ani rozporządzenia wykonawczego do tego dekretu nie wspomina o konieczności istnienia związków funkcjonalnych między poszczególnymi częściami przejmowanego majątku. Pojęcie tego związku funkcjonalnego nie zostało w orzecznictwie jednoznacznie wyjaśnione. Nie wiadomo bowiem czy przez ów związek należy rozumieć więź obszarową, prawną, finansową, gospodarczą istniejącą między częścią nieruchomości ziemskiej o charakterze zabudowanym a tą, która ma charakter niezabudowany. Można mieć wątpliwości co do tego, czy poza wskazaniem ogólnych kryteriów (okoliczności mogących wskazywać na powiązania zachodzące pomiędzy nieruchomością rolniczą i inną nieruchomością (np. zabudowaną) wchodzącą w skład tego samego majątku ziemskiego), zadanie to jest wykonalne. Sygn. akt IV SA/Wa 78/08 Podstawę dla określenia zakresu przedmiotowego nieruchomości podlegających przejęciu na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowi natomiast przepis art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przepis ten stanowi, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie m. in. stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na trenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Zdaniem Sądu już pobieżna lektura tego przepisu wskazuje, że na cele reformy rolnej przeznaczone były wszystkie nieruchomości ziemskie, a nie tylko te, które nadawały się do produkcji rolniczej (miały charakter rolny). Za przyjęciem poglądu, iż nieruchomość ziemska nie musi być nieruchomością rolną, czy też nieruchomością która mogła być przeznaczona na cele rolnicze przemawia szereg argumentów, których źródłem jest sam dekret jak i kontekst polityczno-ustrojowy, który legł u podstaw jego przyjęcia. Trudno bowiem zgodzić się z twierdzeniem podniesionym w szeregu uzasadnieniach wyroków wydanych w sprawach reformy rolnej, że definicję pojęcia "nieruchomość ziemska" determinuje sama nazwa omawianego aktu prawnego. Jak twierdzą bowiem niektórzy, skoro mamy do czynienia z dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej, to musiał on siłą rzeczy dotyczyć nieruchomości o charakterze rolnym. Tego rodzaju argumentację trudno uznać za zasadną głównie z powodów historyczno - politycznych. Odczytanie w 1990r., zwłaszcza zaś w 2005r. intencji ówczesnego prawodawcy wyłącznie na podstawie słownych deklaracji zawartych w dekrecie, bez uwzględnienia charakteru tej władzy i jej rzeczywistych celów, nie wydaje się trafne. Dekret stanowił podstawę tworzenia nowego ustroju ekonomiczno - politycznego (podobnie jak i inne akty prawne o charakterze nacjonalizacyjnym). To zaś oznacza, że sformułowaniom zawartym w normach znajdujących się w dekrecie należałoby przepisać takie znaczenie, jakie miały one w języku prawnym jakim się wówczas posługiwano, a nadto że normy te powinny być interpretowane zgodnie z wolą i intencjami tego prawodawcy który je przyjął. Sygn. akt IV SA/Wa 78/08 Jest oczywiste że konfiskata nieruchomości ziemskich na podstawie tego aktu prawnego miała zniszczyć ziemiaństwo, a nie zintensyfikować gospodarkę rolną. Przejęciu podlegały bowiem nieruchomości ziemskie powyżej pewnych norm obszarowych, nie zaś nieruchomości niewłaściwie użytkowane. Realizacja tego nie budzącego chyba wątpliwości celu wymagała pozbawienia właścicieli ziemskich wszystkich nieruchomości, nie tylko rolnych i - jak zadekretowano to w znowelizowanym od 19 stycznia 1945r. art. 7 - usunięcia dotychczasowych właścicieli z ich nieruchomości w terminie 3 dni od dokonania dokładnego spisu i zabezpieczenia nieruchomości wraz z inwentarzem. Należy podkreślić, że w przeważającej części orzecznictwa pomijana zostaje zupełnie kwestia nowelizacji dekretu o reformie rolnej, dokonanej dekretem z 17 stycznia 1945r. w sprawie zmiany dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9). W pierwotnej wersji przepis art. 2 ust. 1 dekretu zawężał przedmiot reformy rolnej do nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym. W ramach nowelizacji to ograniczenie usunięto stanowiąc, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie. Zmiany tej nie można niedostrzegać, czy traktować wyłącznie jako zmianę redakcyjną, niemającą merytorycznego znaczenia. Nie sposób obronić tezę, że mimo usunięcia słów "o charakterze rolniczym" przepis ten po zmianie obejmuje dalej wyłącznie nieruchomości tylko o takim charakterze. Merytoryczne znaczenie tej "poprawki" prawodawcy, zmierzającej niewątpliwie do rozszerzenia zakresu przedmiotowego reformy rolnej potwierdza dostatecznie jednoczesna zmiana treści art. 1 ust. 2, polegająca na dodaniu pkt "e" i rozszerzeniu w ten sposób zakresu przeznaczenia przejmowanych nieruchomości ziemskich. Przeprowadzenie reformy rolnej odtąd miało służyć również : zarezerwowaniu odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji. W latach 40-ych, 50-ych i późniejszych cała masa szkół wiejskich i bibliotek mieściła się właśnie w zabudowanych częściach nieruchomości przejętych przez Państwo na mocy dekretu. Niewątpliwie nie są to cele rolnicze, a więc na ich realizację były potrzebne również nieruchomości inne niż rolne. Za przyjęciem szerszej definicji pojęcia "nieruchomość ziemska" przemawia także brzmienie art. 6 dekretu. Przepis ten stanowi, że Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmuje niezwłocznie zarząd państwowy nad nieruchomościami ziemskimi Sygn. akt IV SA/Wa 78/08 wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Jeśli więc zarząd nad nieruchomościami obejmował także budynki (o ile znajdowały się na nieruchomościach) to takie nieruchomości nie mogły mieć statusu rolnych, zwłaszcza wtedy gdy owe budynki były w istocie dużymi kompleksami budowlanymi składającymi się z kilku autonomicznych naniesień posadowionych na gruncie. Taki charakter miały przede wszystkim zespoły dworsko-pałacowe, czy też pałacowo-parkowe w obrębie których znajdowała się nie tylko siedziba właściciela, ale bardzo często siedziba rządcy, stajnie, wozownia etc. Trzeba poza tym pamiętać, iż w cytowanym wyżej artykule mowa jest o budynkach bez bliższego sprecyzowania tego pojęcia i bez wyłączeń które się pod tym pojęciem kryją. Oznacza to, że zarząd państwowy dotyczył wszystkich budynków, a więc także dworów i pałaców które niewątpliwie były i są nadal budynkami. Najbardziej przekonującym argumentem przemawiającym przeciwko uznaniu nieruchomości ziemskiej za nieruchomość rolną jest jednak argument wynikający z art. 7 dekretu. Przepis ten mówi o usuwaniu w terminie trzydniowym dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Właściciele ci musieli opuścić cały swój majątek, a więc także dwór czy pałac po objęciu nieruchomości ziemskiej w zarząd przez pełnomocnika. Żaden przepis dekretu, czy też rozporządzenia wykonawczego do dekretu z dnia 1.03.1645 r. (Dz. U. Nr 10/1945 poz. 51) nie stwarzał możliwości pozostawienia właścicielom nieruchomości ziemskich ich zabudowanych części. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że pojecie nieruchomości ziemskiej którym operuje dekret nie może być utożsamiane z pojęciem gruntów bądź użytków rolnych. W ocenie Sądu konstrukcja omawianego aktu prawnego, jego cele, zakres, jak również ratio legis poszczególnych norm wchodzących w jego skład upoważniają do twierdzenia, że pod pojęciem nieruchomości ziemskich należy rozumieć nie tylko nieruchomości o charakterze stricte rolnym (grunty rolne, łąki, pastwiska) ale także i te które nie były bezpośrednio wykorzystywane dla celów prowadzenia produkcji rolnej. Do takich nieruchomości należały - jak już podkreślono wyżej także nieruchomości zabudowane, w których zwykle mieszkał właściciel majątku (był to najczęściej zespół pałacowo-parkowy, czy też dworsko-parkowy). Siedziba właściciela (dwór, pałac z otoczeniem) była więc integralną częścią nieruchomości ziemskiej, co oznacza, że bez znaczenia było to, w jaki sposób była ona usytuowana Sygn. akt IV SA/Wa 78/08 w stosunku do jej części użytkowanej rolniczo. W szczególności bez znaczenia było to, czy ów dwór (pałac) był położony w środku nieruchomości ziemskiej, czy na jej obrzeżach, czy odgradzała go od reszty swoista granica naturalna (rzeka, jezioro), czy też sztuczna (mur, parkan, fosa , droga). Miejsce położenia owego dworu (pałacu) nie było więc najistotniejsze i to bez względu na to czy właściciel osobiście sprawował zarząd majątkiem z zabudowań które go stanowiły, czy tez nie. Zatrudnienie zarządcy majątku było w ocenie Sądu nieistotne, albowiem o jego zatrudnieniu, zakresie obowiązków, sposobie sprawowania zarządu, miejscu zamieszkania, a wreszcie i odwołaniu decydował właściciel. Jego zatrudnienie nie ograniczało więc właściciela ani w prawie własności nieruchomości, ani w polityce zarządzania nią. Reasumując należy stwierdzić, że pojęcie nieruchomości ziemskiej którym operuje dekret nie może być utożsamiane z pojęciem gruntów rolnych, użytków rolnych, bądź nieruchomości które mogły być wykorzystywane jedynie w rolnictwie. Decydującym a zarazem jedynym kryterium jakie należy rozważać przy jego interpretacji jest tzw. kryterium obszarowe wynikające z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Dokonując wykładni przepisów dekretu należy pamiętać o tym, że został on przyjęty w okresie sytuacji historyczno-politycznej której kontekst nie może być obojętny z punktu widzenia możliwości interpretacyjnych jakim należy poddać poszczególne jego przepisy. Abstrahowanie od owego kontekstu prowadzi do stosowania takich reguł wykładni które, w ocenie Sądu, prowadzą w istocie do wypaczenia literalnego brzmienia przepisów o których mowa i są sprzeczne z wolą ówczesnego prawodawcy. Szczególnie niebezpieczne jest ocenianie tychże przepisów tymi kategoriami interpretacyjnymi które dominują współcześnie w państwach demokratycznych i praworządnych. Jest bowiem rzeczą oczywistą, ze ocena czegoś co miało miejsce przeszło 60 lat temu musi zostać zrelatywizowana do standardów wówczas obowiązujących, w tym zwłaszcza do rzeczywistej woli oraz celów jakie stawiał sobie ówczesny prawodawca. Trzeba również pamiętać i o tym, że u podstaw przyjęcia dekretu leżał taki system aksjologiczny którego motywem przewodnim było zabranie przez ówczesne Państwo wszystkiego co spełniło normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Akt prawny będący przedmiotem niniejszych rozważań stanowił bowiem podstawę tworzenia nowego ustroju ekonomiczno-politycznego, a w tej akurat kwestii trudno odmówić ówczesnej władzy tak konsekwencji jak i determinacji. Próby odmiennego interpretowania omawianych Sygn. akt IV SA/Wa 78/08 przepisów prowadzą w istocie do wypaczenia nie tylko ich treści ale i celów jakie stawiał przed nimi historyczny prawodawca. Sądy nie mogą forsować takich reguł interpretacyjnych, które prowadzą do rozumienia przepisów w istocie zmieniających ich treść i to nawet wtedy, gdyby towarzyszyły temu szczytne cele i obiektywnie słuszna chęć naprawienia krzywd których źródłem było dawne prawo. Takie krzywdy może naprawić tylko współczesny ustawodawca przyjmując stosowne rozwiązania legislacyjne. W świetle powyższego zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 2 ust. 1 lit e. dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej należy uznać za nieuzasadniony. Bezzasadny jest także zarzut skargi dotyczący wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.) Wprawdzie organ odwoławczy wydając decyzję powołał się na istnienie związku funkcjonalnego miedzy zespołem dworsko-parkowym a pozostałą częścią majątku ziemskiego, to jednak, w kontekście powołanych wyżej okoliczności, uzasadnienie istnienia takiego związku, nie podważa samego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa.