I SA/Wa 1788/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie asesor WSA Mirosław Gdesz asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r. sprawy ze skarg Instytutu [...] i P.K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Instytutu [...] i P.K. kwoty po 440 (czterysta czterdzieści) złotych dla każdego ze skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego dnia [...] maja 2007 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w obrębie [...], stanowiącej niewydzieloną część działki nr [...] o pow. [...] m2, objętej KW nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa i pozostającą w trwałym zarządzie Instytutu [...] oraz o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowe w stosunku do części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [....] m2 [...], objętej KW nr [...] stanowiącej własność P. K. Jak wynika ze zgromadzonego przez organ w niniejszej sprawie materiału dowodowego w dniu 4 października 2000 r. A. Z. i W. Z.-S. zwróciły się do Prezydenta Miasta R. o zwrot wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej działkę o dawnym nr [...] o pow. [...] m2, położonej w R. przy ul. [...]. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m2 obręb [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej w trwałym zarządzie Instytutu [...], objętej KW nr [...] oraz o umorzeniu jako bezprzedmiotowe postępowania o zwrot części nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m2 obręb [...], stanowiącej własność P. K., objętej KW nr [...]. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 lutego 2004 r. sygn. akt I SA/Rz 1908/01 po rozpoznaniu skargi A. Z. i W.Z.-S. na powyższą decyzję Wojewody Podkarpackiego w przedmiocie zwrotu nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa zarówno materialnego jak i procesowego. Sąd wytknął, iż nie przeprowadzono postępowania dowodowego wskazującego na istnienie przesłanek określonych w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie wykazano w dokumentacji, czy obiekty handlowo-usługowe są elementami infrastruktury osiedla, gdyż to może być rozstrzygnięte wyłącznie przez wykazanie konkretnego zamiaru, który ma być zrealizowany na przejętej nieruchomości, choćby przez odwołanie się do dokumentacji i rozstrzygnięć budowlanych (np. planów realizacyjnych, pozwoleń na budowę, czy planów zagospodarowania działki) wydanych w procesie realizacyjnym osiedla czy zabudowy mieszkaniowej, dla której nastąpiło przejęcie. Sąd uznał, że decyzja w części odmownej jest przedwczesna, bo wydana bez wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności. Stan taki jest również naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., co ma istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie zaś do części decyzji o umorzeniu postępowania, w ocenie Sądu, decyzja naruszyła art. 105 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że nabycie własności nieruchomości przez osobę trzecią skutkuje bezprzedmiotowością postępowania zwrotowego. Sąd stwierdził, że pojawienie się w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części negatywnej przesłanki wyrażonej w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającej na zbyciu objętej tym postępowaniem nieruchomości albo ustanowieniu na niej użytkowania wieczystego przed 1 stycznia 1998 r. musi skutkować merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, a nie umorzeniem postępowania wobec jego bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obrębie [...] oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej w trwałym zarządzie Instytutu [...] oraz jako część działki nr [...] o pow. [...] m2 obręb [...], stanowiącej własność P. K. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż – jego zdaniem - Prezydent Miasta R. nie zastosował się wskazań przedstawionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 lutego 2004 r. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w obrębie [...] oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. [...] m2. stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej w trwałym zarządzie Instytutu [...] oraz umorzył postępowania jako bezprzedmiotowe w stosunku do część działki nr [...] o pow. [...] m2 obręb [...], stanowiącej własność osoby fizycznej. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji, gdyż postanowieniem Wojewody Podkarpackiego stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W dniu 15 marca 2007 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w R., działając na podstawie art. 184 § 1 i § 2 k.p.a., wniósł sprzeciw od ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wojewoda Podkarpacki wszczął z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. i decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność tej decyzji. Od powyższej decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2007 r. odwołanie do Ministra Budownictwa wniósł P. K. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. art. 7, 77 i 105 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie i umorzenie postępowania pomimo przesłanek do merytorycznego orzekania, a także art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 200 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie wykonania wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, art. art. 136, 137 i 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez odmowę zwrotu nieruchomości pomimo nieustalenia kompletnego stanu faktycznego, art. 158 § 1 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. w całości skoro brak jest – jego zdaniem - jakichkolwiek przesłanek do podważania tego rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia postępowania. Minister Budownictwa, w wyniku rozpatrzenia odwołania, podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. rażąco narusza art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Prezydent Miasta R. nie zastosował się do wskazań zawartych w wiążącym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2004 r., mimo że nie nastąpiła zmiana stanu prawnego. Niezastosowanie się do zaleceń sądu polegało na tym, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie przedstawił żadnych dowodów i pozwalających stwierdzić, że cel wywłaszczenia w postaci budownictwa mieszkalnego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w R. został zrealizowany. Ponadto Minister wyjaśnił, że wprawdzie orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące kwestii zasadności umorzenia postępowania w przypadku zaistnienia przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest jednolite, jednakże w przedmiotowej sprawie wiąże ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2004 r. W związku z zasadą związania oceną sądu organ orzekający w sprawie winien zastosować się do oceny sądu przedstawionej w ww. wyroku, a niezastosowanie się do tej oceny stanowi rażące naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc powyższe pod uwagę Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [....] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2007 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Minister Budownictwa wskazał także, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 156 § 2 k.p.a. Skargi na powyższą decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. wnieśli P. K. i Instytut [...]. P. K. zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa przy statuowaniu postanowień inkryminowanej decyzji, a to: * art. 7, 77, 105 k.p.a. - przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie i umorzenie postępowania pomimo przesłanek do merytorycznego orzekania, * art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechania wykonania wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wydanym w sprawie wyroku, * art. art. 136,137, 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, przez odmowę zwrotu nieruchomości pomimo nieustalenia kompletnego stanu faktycznego, 2) naruszenie art. 158 § 1 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. w całości, kiedy brak jakichkolwiek przesłanek do podważania tego rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia postępowania, 3) naruszenie art. 28 k.p.a. przez niezbadanie uprawnienia do występowania w sprawie Instytutu [...] Oddziału w R.. Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] albo o uchylenie także decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2007 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący Instytut [...] zarzucił: 1) naruszenie przepisu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja organu II instancji jak i ją poprzedzająca decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza przepisy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art.136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami jak również przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji wydający merytoryczna decyzję w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości wykonał czynności dowodowe i tym samym wypełnił zalecenia WSA w Rzeszowie zawarte w wyroku z dnia 20 lutego 2004 r. i jednocześnie uzyskał materiał dowodowy uzasadniający wydanie decyzji o odmowie zwrotu działki oznaczonej nr [...]; 2) naruszenie przepisu art.107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez pominięcie w sentencji zaskarżonej decyzji organów orzekających określenia jakie przepisy rażąco naruszył organ Prezydenta Miasta R. wydający decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji jaki wpływ miały domniemane naruszenia proceduralne na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Zarzucając powyższe skarżący I.[...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Podkarpackiego. Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji, orzekając w konkretnej sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ze względu na to, że w przedmiotowej sprawie tego rodzaju naruszenie prawa miało miejsce, należało uznać skargi za zasadne, co w konsekwencji prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Obie wyżej wymienione decyzje zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, co obligowało organ do przeprowadzenia pełnej analizy prawidłowości decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2005 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i umorzeniu postępowania wydanej po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2004 r. - w kontekście przesłanek o których mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu nie można przyznać racji organom orzekającym, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2005 r. rażąco narusza prawo, tj. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże wprawdzie w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, co oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracyjny, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jednakże do czasu uchylenia orzeczenia lub zmiany przepisów. Zawarta w wyżej wymienionym wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w zakresie wyjaśnienia, czy budowa obiektów usługowo-handlowych mieści się w celu wywłaszczenia przestały być wiążące dla Prezydenta Miasta R. rozpatrującego sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wobec istotnej zmiany stanu prawnego, stanowiącego podstawę wydania decyzji, będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego. Wskazać należy, że do ustawy o gospodarce nieruchomościami, w wyniku nowelizacji z dnia 28 listopada 2003 r., wprowadzono art. 229 a. Ustawodawca uznał, że nie podlega zwrotowi wywłaszczona nieruchomość także wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1998 r. została wydana decyzja wywłaszczeniowa, w której określono cel wywłaszczenia, cel ten wprawdzie nie został zrealizowany, ale zrealizowano inny cel, który także w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej mógł być podstawą wywłaszczenia. W tej sytuacji Prezydenta Miasta R. miał obowiązek zastosowanie przepisu art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ocena, że budowa obiektów usługowo-handlowych jest realizacją innego celu, który w dacie wywłaszczenia mógł być podstawą wywłaszczenia pod budownictwo mieszkalne [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w R., jest zgodna z prawem. Odnośnie do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2004 r. dotyczących zasadności umorzenia postępowania w przypadku zaistnienia przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodzić się należy z Ministrem Budownictwa, że w związku z zasadą związania oceną sądu organ orzekający w sprawie winien zastosować się do oceny sądu przedstawionej w ww. wyroku, a niezastosowanie się do tej oceny stanowi naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże w ocenie Sądu, naruszenie w niniejszej sprawie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Ocenie bowiem podlega, czy charakter takiego naruszenia występujący w tym stanie faktycznym sprawy, ma cechy rażącego naruszenia prawa i powinien prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, a więc do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Analizując orzecznictwo sądów administracyjnych należy wskazać, że stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa wydanej decyzji powinna być dokonywana także w kontekście podstawowej zasady ogólnej postępowania administracyjnego, jaką jest zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 k.p.a. W ocenie Sądu umorzenie przez Prezydenta Miasta R. postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości w stosunku do części nieruchomości i niezastosowanie się do oceny zawartej w wyroku z dnia 20 lutego 2004 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Oceniając charakter naruszenia prawa przez organ, Sąd wziął pod uwagę to, że w orzecznictwie sądowym istnieją rozbieżności co do tego, czy istnienie przesłanki negatywnej zwrotu nieruchomości określonej w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkuje odmową zwrotu nieruchomości czy umorzenia postępowania. Wskazać także należy, że niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia sprawy wywłaszczona nieruchomość, w sytuacji obciążenia jej użytkowaniem wieczystym przed 1998 r., nie może być zwrócona. Ze względu na to, że zaskarżona decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2007 r. naruszają przepisy postępowania, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.