II SA/Bk 60/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. sprawy ze skargi I. Dz. i W. Dz. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] stwierdzono niedopuszczalność zażalenia I. i W. D. złożonego na postanowienie Wójta Gminy J. K. z dnia .[...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nie uznania w/w za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia parterowego budynku gospodarczego na budynek przeznaczony pod działalność rzemieślniczą (stolarnia - obróbka drewna i płyty drewnopochodnej laminowanej), przewidzianej do realizacji na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej we wsi O., gminna J. K.. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Wójt G. J.K. działając w oparciu o przepisy art. 28, 29 i 30 kpa orzekł o nie uznaniu I. i W. D. za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że skoro działka skarżących nie przylega bezpośrednio do nieruchomości, na której powstać ma planowana inwestycja, to brak jest podstaw prawnych do uznania w/w za stronę postępowania o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji sytuowanej na podlegającej zabudowie działce. Nie godząc się z tym stanowiskiem I. i W. D. zaskarżyli powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., podnosząc iż podjęte orzeczenie jest dla nich krzywdzące, nadto zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazali, iż działka inwestora wcześniej stanowiła jedną całość gospodarczą, na której prowadzono działalność gospodarczą (obróbkę chemiczną drewna). Później zaś podzielono ją na dwie działki, lecz na obu inwestor posiada budynki służące tym samym zamiarom inwestycyjnym. Stąd działanie inwestora należy uznać za pozorne, mające na celu ominięcie prawa. Nadto wskazali, iż zarówno istniejąca działalność inwestora, jak i ta, której służyć ma planowana inwestycja będzie godziła w ich słuszne interesy, poprzez wysyłanie szkodliwych substancji do środowiska, w którym żyją i bezpośrednie ich oddziaływanie na ich zdrowie. Z tych względów wnieśli o uchylenie skarżonego postanowienia i uznanie ich za stronę toczącego się postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla wspomnianej inwestycji, zgodnie ze złożonym wnioskiem. W następstwie rozpoznania powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. stwierdziło jego niedopuszczalność. Mając na względzie treść art. 134 kpa organ odwoławczy wyjaśnił, iż pierwszy etap postępowania odwoławczego, czy też jak to ma miejsce w niniejszej sprawie wywołanego zażaleniem, to etap badania formalnego, nazywany również postępowaniem wstępnym. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności wniesienia środka odwoławczego. Jeśli więc, czynności te ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia, organ II instancji winien wydać postanowienie, mające charakter wyłącznie procesowy i rozstrzygający kwestię możliwości złożenia odwołania, czy też zażalenia w sprawie. W tym miejscu wskazano, iż przyczyną niedopuszczalności odwołania może być: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym - np.: gdy czynność organu nie jest decyzją lecz czynnością materialno - techniczną) lub też niezaskarżalność określonych rodzajów orzeczeń administracyjnych. W ocenie organu w niniejszym postępowaniu mamy doczynienie z tą drugą sytuacją prawną. Zgodnie bowiem z art. 123 kpa w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii z nich wynikających, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jednakże, zażalenie na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienie przysługuje wyłącznie w sytuacji, gdy kodeks tak stanowi. Tymczasem wydane przez organ I instancji postanowienie o niedopuszczeniu skarżących do udziału w toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest rozstrzygnięciem niezaskarżalnym, bowiem kodeks postępowania administracyjnego nie wskazuje na taką możliwość. Samo zaś pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia, takiego uprawnienia nie tworzy. Zatem, skoro brak jest normy prawa pozytywnego, która dopuszczałaby zaskarżenie postanowienia, Kolegium nie miało podstaw prawnych do rozpoznania sprawy merytorycznie. Nadto w myśl art. 142 kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji - w tym przypadku decyzji ustalającej wnioskodawcy warunki zabudowy dla wskazanej przez niego inwestycji. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem I. i W. D. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. zarzucając kwestionowanemu postanowieniu naruszenie prawa, a mianowicie art. 123, 142 oraz 28 kpa poprzez błędną wykładnię tych przepisów. Skarżący podali, iż wydane przez Wójta Gminy J. K. postanowienie tworzy nowy stan prawny odnośnie budynku gospodarczego sąsiada, zmienia jego przeznaczenie i pozwala na realizowanie zamierzenia gospodarczego, które w sposób oczywisty narusza ich interes prawny i faktyczny. Poza tym pozbawienie ich możliwości działania, jako strony w toczącym się przed organem I instancji postępowaniu, spowoduje, że wszystko, co ich dotyczy i bezpośrednio zagraża ich interesom, odbywać się będzie poza ich udziałem. Stąd uważając, że skarga jest zasadna, wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Zdaniem organu argumenty i zarzuty strony skarżącej nie są trafne i dlatego nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Końcowo ponownie podkreślono, iż powodem nie możności rozpoznania merytorycznie sprawy wywołanej zażaleniem są obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego postanowienia, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie ma natomiast uprawnień do badania słuszności oraz celowości kontrolowanych rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nie dopatrzył się, aby w kwestionowanym postanowieniu zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Przede wszystkim na wstępie rozważeń podnieść należy, iż przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia – art. 134 kpa. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania, nie może zatem wejść w ocenę zasadności odwołania. Podkreśla to, NSA w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91 (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 80) stwierdzając, iż "wniosku o niedopuszczalności odwołania (art. 134 kpa) organ nie może wyprowadzić z oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu". Omawiane postanowienie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie dopuszczalności odwołania. Tymczasem w konkretnym przypadku pierwsza faza badania wniesionego zażalenia zakończyła się negatywnie. Brak było zatem podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego również kognicja Sądu ograniczyła się jedynie do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, to jest oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Sąd będąc związany przedmiotem zaskarżenia nie mógł więc badać zasadności zarzutów dotyczących nie uznania skarżących za stronę postępowania administracyjnego. Tymczasem w literaturze przedmiotu wskazuje się, iż niedopuszczalność odwołania (czy też jak w niniejszej sprawie zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609). Mając na względzie powyższe uznać należy, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż w konkretnym przypadku mamy doczynienia z niedopuszczalnością zażalenia z przyczyn przedmiotowych. Zauważyć jednakże należy, co umknęło organowi, iż zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa sądowego "przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wydawania odrębnego aktu orzekającego, czy określony podmiot jest stroną". Taki pogląd wyrażono między innymi w wyroku NSA z dnia 10 marca 1989 r., IV SA 1254/88 (nie publ.), zaznaczając ponadto, iż status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Zwrócić także należy uwagę na wyrok NSA z dnia 7 lipca 1992 r., SA/Gd 746/92/S ( z glosą B. Adamiak, OSP 1993, Nr 9, poz.178) wedle którego, "jeśli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, to organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania - art. 134 kpa". Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy przyjąć należy, iż wniosek skarżących o uznanie ich za stronę postępowania administracyjnego nie mógł być rozstrzygnięty w formie postanowienia, lecz powinien zostać załatwiony w formie informacji udzielonej stronie przez organ I instancji. Skoro zaś sprawa nie podlegała załatwieniu przez wydanie postanowienia, a strona wniosła zażalenie, to organ odwoławczy słusznie stwierdził niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 kpa. Jak trafnie bowiem wskazano, przyczyną niedopuszczalności odwołania może być: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym - np.: gdy czynność organu nie jest decyzją lecz czynnością materialno - techniczną) lub też niezaskarżalność określonych rodzajów orzeczeń administracyjnych. W ocenie Sądu zaistniała w sprawie sytuacja bezspornie wyczerpuje przesłanki z art. 134 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż konsekwencją wniesienia zażalenie na rozstrzygnięcie, którego wydania w konkretnej sprawie nie przewidują przepisy prawa jest niedopuszczalne. Samo zaś pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia, takiego uprawnienia nie tworzy. Mając powyższe na względzie zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.