II SA/Go 91/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] II. stwierdza , że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącego [...] kwotę 150 zł (słownie: sto pięćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ust.1 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) i art.104 kpa nakazał S.K.: 1. rozebrać taras o wymiarach 2,62 m x 3,87 m wraz z zadaszeniem, dobudowany do obiektu letniskowego (domku wypoczynkowego nr 9) na działce nr ewid. [...], położonej [...]; 2. uporządkować teren po rozbiórce; - a nadto zawiadomić Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wykonaniu w/w obowiązków. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w 2001 r. S.K. wykonał taras o wymiarach 2,62 m x 3,87 m. Taras ten znajduje się przy wejściu do obiektu od strony drogi, wykonany jest z belek drewnianych spoczywających na bloczkach betonowych, do belek przybita jest podłoga z desek na poziomie 60 cm powyżej terenu. W 2005 r. zadaszył taras drewnianą konstrukcją, którą stanowią 3 słupy o przekroju 9 cm x 9 cm i wysokości 2,18 m, 3 krokwie o przekroju 9 cm x 9 cm mocowane do słupów i obiektu letniskowego z dachem z przeźroczystej płyty falistej. Prace te zostały wykonane bez pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust.1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 48 ust.1 nakazuje wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie organu zalegalizowanie samowoli budowlanej w niniejszej sprawie jest niemożliwe, gdyż warunkiem legalizacji jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla przedmiotowej działki nr ewid. [...] a także dla działek sąsiednich brak jest takowego planu miejscowego i zatem nie można stwierdzić zgodności budowy z planem, bo go nie ma, a tym samym spełnienia warunku niezbędnego do legalizacji. Natomiast zgodnie z art. 52 wyżej cytowanej ustawy rozbiórki dokonuje inwestor obiektu na własny koszt. Odwołanie od tej decyzji złożył S.K., w którym przede wszystkim podniósł, że decyzja jest dla niego krzywdząca, gdyż w jego ocenie w sprawie mamy do czynienia z wiatą, która ma wymiary 3,80 m x 2.60 m i nie zwiększa powierzchni domku letniskowego przez co nie można mówić o jego rozbudowie. Wiata jest obiektem tymczasowym, rozbieralnym i nie związanym trwale z gruntem. Bloczki betonowe, na których ona spoczywa położone są bezpośrednio na warstwie humusu. W 2001 r. dyrektor Ośrodka Sportu i Rekreacji oraz uczestnik postępowania H.B. wyrazili zgodę na położenie podłogi i nie zgłaszali samowoli budowlanej. Natomiast w 2005 r. zadaszył wymienioną budowę przeźroczystą płytą falistą opartą na drewnianej konstrukcji tak, aby sąsiadowi na zaciemniać okna domku letniskowego. Dodał ponadto że w czerwcu 2005 r. zawiadomił Burmistrza, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 prawa budowlanego na budowę wiat i altan o powierzchni do 10 m2 nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Skarżący poddaje w wątpliwość, aby domki, które znajdują się na terenie Ośrodka były wybudowane niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji uważając, że dopuścił się jedynie uchybienia. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że mając na względzie, iż nakaz rozbiórki jest środkiem bardzo dolegliwym dla inwestora, a w aktach brak było dokumentu potwierdzającego, iż dla obszaru na którym jest zlokalizowany sporny obiekt tj. dla działki [...] istotnie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ przeprowadził kontrolę, która ten fakt potwierdziła. Dlatego w tej mierze organ II instancji zwrócił uwagę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, iż jego obowiązkiem jest rzetelne zebranie dowodów na podstawie, których wydaje decyzje administracyjną. W odniesieniu do merytorycznej części decyzji organ wyjaśnił, iż zgodnie z definicją w encyklopedii PWN wiata to budynek wolnostojący, przykryty dachem, przeznaczony na cele magazynowe, handlowe, przykrycia dużych parkingów albo osłona na przystankach tramwajowych, autobusowych, peronach kolejowych. Pozbawione są one ścian lub mają tylko jedną, dwie lub trzy, które nie spełniają wymogów izolacji termicznej. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wiatą. Dlatego też, że dla obszaru na którym znajduje się sporny obiekt brak jest miejscowego planu zagospodarowania terenu nie ma możliwości zalegalizowania przez organ nadzoru budowlanego samowolnie rozbudowanego obiektu i organ zobowiązany był do wydania decyzji o nakazie jego rozbiórki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S.K.. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, podniósł zarzut naruszenia art. 20 pkt 2 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż dobudowany taras wymaga pozwolenia na budowę, gdy tymczasem przepis ten stanowi, że na budowę altany i wiaty o pow. 10 m2 nie jest wymagane takie pozwolenie. Nadto nie został zawiadomiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o możliwości i zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Podłoga którą wybudował w 2001 r. nie jest trwale połączona z domkiem, więc nie stanowi rozbudowy domku letniskowego. W jego ocenie jego sąsiad H.B. tylko ze zwykłej złośliwości podnosi zarzut braku dostępu do światła przez wybudowanie tarasu. W takiej sytuacji jak skarżący jest wielu właścicieli domków letniskowych i żaden nie posiada pozwolenia na budowę przy budowie tarasu. Skarżący uważa, że nie może ponosić winy za to, że na spornym terenie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego tym bardziej, że musiał być wtedy gdy budowano te domki. Gotowy byłby odciąć te belki, które stykają się z domkiem, ale Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyraził na to zgody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Dodał, że przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta po wnikliwej i rzeczowej analizie akt, a przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu decyzji . W dniu 7 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia pytania prawnego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego – czy: 1. art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.); 2. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U., Nr 93 poz. 888 ze zm.) w zakresie, w jakim powoduje on stosowanie przepisów, o których mowa w punkcie 1, w brzmieniu ustalonym ustawą z 16 kwietnia 2004 r. do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy - są zgodne z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. Sygn. akt P37/06 Trybunał Konstytucyjny (Dz. U. z 2007 r. Nr 247 poz. 1844) orzekł: - art. 48 ust.2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 i Nr 170 poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88 poz. 587, Nr 99 poz. 665 i Nr 127 poz. 880) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" - są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz ponadto - na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U., Nr 102 poz.643, z 2000 r. Nr 48 poz. 552 i Nr 53 poz. 638, z 2001 r. Nr 98 poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169 poz. 1417) postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie ze względu na zbędność wydania orzeczenia. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie w sprawie i zważył co następuje : Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazane przez skarżącego. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 sierpnia 2005r. (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. W ocenie Sądu, budowaną w 2001r. przez skarżącego podłogą drewnianą o wymiarach 2,62 m x 3,87 m przy wejściu do domu letniskowego na poziomie 60 cm powyżej gruntu, należało oceniać jako obiekt małej architektury ogrodowej – zgodnie z treścią art. 3 ust. 4 ustawy, na budowę którego, nie jest wymagane pozwolenia na budowę w świetle art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w 2001 r., to jest w roku rozpoczęcia budowy). Podłoga ta przez okres 4 lat pozostawała w stanie z 2001 roku. Dopiero w sierpniu 2005 roku skarżący podjął prace budowlane zmierzające do rozbudowy domu letniskowego poprzez dobudowanie do niego zadaszonego tarasu i wykorzystanie wcześniej posadowionej podłogi, na którą to budowę (art. 3 pkt 6 ustawy w brzmieniu z sierpnia 2005 roku) wymagane było pozwolenie na budowę, a którego skarżący nie miał przystępując do robót budowlanych. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem i stanowiskiem komentatorów prawa budowlanego, przez określoną w art. 3 pkt 6 ustawy rozbudowę - należy rozumieć "zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji – a więc a contrario z definicji legalnej "przebudowy" określonej w art. 3 pkt 7a (komentarz prof. Zygmunta Niewiadomskiego do prawa budowlanego, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2007, wyd. II, str. 57). Tej definicji rozbudowa domku letniskowego w pełni odpowiada. Należy pamiętać, iż dotyczyła ona domku letniskowego, a więc został on rozbudowany o zadaszony taras spełniające te same funkcje co istniejący domek letniskowy. Konstrukcja tego tarasu z jednej strony wykorzystała podłogę wybudowaną w 2001 roku, a także istniejący domek poprzez umocowanie dachu tarasu do dachu domku. Stworzono zatem jedną spójną całość dla celów rekreacyjnych. Na rozpoczęcie tych prac wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Stąd też prawidłowo organy obu instancji przyjęły, iż przedmiotowa budowa powstała w warunkach samowoli budowlanej, do której należy stosować przepisy prawa budowlanego z 2005 roku, to jest z okresu rozpoczęcia budowy jako samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten zawiera jednak odwołanie do ustępu drugiego art. 48, w którym przewidziano możliwość legalizacji obiektu budowlanego wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. W myśl art. 48 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 tego przepisu: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Z kolei w myśl art. 48 ust. 3 ustawy w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 cyt. ustawy (...). Natomiast art. 48 ust. 4 ustawy obliguje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki obiektu będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w przypadku niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3. W związku z tym, iż w niniejszej sprawie inwestorzy nie dysponowali pozwoleniem na rozbudowę obiektu letniskowego o taras, należało przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ust. 2 ustawy, umożliwiające doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Należy bowiem podkreślić, iż z treści cytowanych powyżej przepisów wynika, że przeprowadzenie procesu legalizacji obiektów stanowi priorytet w stosunku do nakazu rozbiórki, co z kolei oznacza, że nakaz rozbiórki winien być stosowany w sytuacjach wyjątkowych, gdy możliwość legalizacji obiektu jest prawnie niemożliwa. W niniejszej sprawie zarówno w dacie rozpoczęcia budowy w warunkach samowoli budowlanej, jak i w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej z art. 48 ust. 2 ustawy była zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego konsekwencją był obowiązek przedstawienia przez inwestora zaświadczenia organu gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1). Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, iż wbrew dyspozycji art. 48 ustawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, a w ślad za nim organ odwoławczy, nie wydał postanowienia nakładającego na skarżącego obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie wskazanych powyżej dokumentów. Jedynie w wezwaniu na wizję lokalną, na przedmiotowej działce, organ I instancji wezwał S.K. do zebrania wszystkich dokumentów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W przypadku wydania ww. postanowienia, niespełnienie przez skarżącego w wyznaczonym przez organ terminie nałożonych obowiązków skutkowałoby orzeczeniem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Nie można się również zgodzić ze stwierdzeniem organu I jak i II instancji, iż brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na danym terenie uniemożliwia zalegalizowanie - w tym przypadku samowolnie rozbudowanego obiektu budowlanego. Zdaniem organów brak ww. planu powoduje, iż nie można stwierdzić, czy przedmiotowa budowla jest z nim zgodna i tym samym nie można wypełnić warunku niezbędnego do legalizacji obiektu. Należy podkreślić, iż aby właściwie zastosować przepis art. 48 ust. 2 ustawy winien być on poddany nie tylko wykładni językowej, ale też wykładni systemowej i funkcjonalnej. Jest to konieczne chociażby dlatego, by stosować dyspozycję tego przepisu zgodnie z celem jaki ustawodawca chciał osiągnąć ustanawiając taką normę (priorytet legalizacji względem nakazu rozbiórki). Mając na względzie powyższe rozważania należy dojść do wniosku, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymieniona w cyt. przepisie ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako akt stosowania prawa, przesądza – na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami ustaw szczególnych. Decyzja ta nie może być traktowana jak substytut miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowić jedyną podstawę do ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. Omawiana decyzja nie tworzy bowiem porządku prawnego, ale przesądza o zgodności danej inwestycji z tym właśnie porządkiem - ustawami szczególnymi (szerzej prof. Zygmunt Niewiadomski, op.cit., str. 506). Wobec powyższego trzeba mieć również na uwadze przepisy ustaw szczególnych czy też przepisy techniczno-budowlane itp. Do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia istotnym jest stan prawny w dniu wydawania przez organ decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia, nie mniej Sąd badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zobligowany był uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844), którym orzeczono o niezgodności przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Konsekwencją powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest możliwość uzyskania ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej w toku trwającego już postępowania legalizacyjnego. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP ma skutek ex tunc i zgodnie z art. 145a k.p.a. jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego. Oparcie rozstrzygnięcia decyzji o przepis, którego sprzeczność z Konstytucją następnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż co prawda zgodnie z art. 145a § 2 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w § 1 tego przepisu następuje wyłącznie na żądanie strony, to dla zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie ma to znaczenia (szerzej wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 496/2005 LEX nr 196700 oraz z dnia 26 stycznia 1999r. sygn. akt III SA 979/1998, LEX nr III SA 979/1998 wydane w analogicznej sytuacji z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego powinien, mając na uwadze omówiony powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy, w szczególności nałożyć na skarżącego obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zbadać zgodność budowli z innymi przepisami szczególnymi, w tym dotyczącymi warunków technicznych i lokalizacji. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 16 sierpnia 2005 r.