II SA/Gl 914/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008r. sprawy ze skargi Fundacji (...) w W. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia (...) r. nr (...), 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Jak wynika z akt sprawy, przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w C. prowadzone było postępowanie zainicjowane przez Fundację [...] w W., związane z faktem, że na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w W. T. G. dokonał samowoli budowlanej. Oględziny przeprowadzone dnia [...] r. wykazały, że na terenie tej działki został wykonany w [...] r. dojazd do działki sąsiedniej, poprzez utwardzenie terenu drobnym klińcem. W wyniku oględzin strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego utwardzenia części przedmiotowej działki. Z dokumentacji sprawy wynika, że działka nr [...], będąca w użytkowaniu wieczystym Fundacji, była przedmiotem umowy dzierżawy zawartej z T. G. na lat [...]. Między stronami umowy doszło jednak do sporu co do skuteczności wypowiedzenia tej umowy przez Fundację. Skarżąca Fundacja wskazała, że Wojewoda S. decyzją z dnia [...] r. odmówił T. G. udzielenia pozwolenia na budowę wiaty rekreacyjnej i podestu do tańca na działce nr [...] i [...] w W. (do których doprowadzono sporną drogę), albowiem decyzja o warunkach zabudowy wydana dla tej inwestycji przewidywała obsługę komunikacyjną przez działkę nr [...] po uzyskaniu zgody właściciela nieruchomości w formie służebności, a służebność taka nie została ustanowiona. W aktach znajduje się dokument określony jako "porozumienie z dnia [...] r.", zawarte między Fundacją reprezentowaną przez Prezesa J. P. a T. G., w którym strony ustaliły zasady dzierżawy na czas nieokreślony części nieruchomości nr [...]. W punkcie 1 porozumienia Fundacja wyraziła zgodę na wykonanie prac polegających na budowie prowizorycznej drogi dojazdowej do działek nr [...] i [...]. Określono, że droga nie może być dłuższa niż [...] m, jej szerokość zaś będzie wynosić średnio [...] m. W wyniku postępowania, organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...] r. nr [...], podając w podstawie prawnej art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 prawa budowlanego. Postanowieniem tym wstrzymano roboty budowlane prowadzone na działce nr [...] i nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót, wykonanej na aktualnym podkładzie geodezyjnym, uzgodniony z gestorami sieci, oceny technicznej robót wykonanej przez uprawnioną osobę oraz rozwiązania dotyczącego odprowadzenia wód opadowych z zainwestowanego terenu. Postanowienie doręczono dnia [...] r. Nadto pismem z dnia [...] r. Fundacja zawiadomiła, że inwestor [...] r. ponownie nawiózł na drogę nową warstwę klińca, którą rozwalcował. Pismem z dnia [...] r. organ I instancji poinformował Fundację, że roboty te miały miejsce w okresie poprzedzającym doręczenie inwestorom postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] r. Skarga na to postanowienie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawomocnym wyrokiem z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/GL 498/07. Realizując nałożony w trybie art. 50 prawa budowlanego obowiązek, inwestor wykonał i przedłożył projekt dojazdu na działce nr [...] w W. do działek nr [...] i [...]. W opracowaniu tym opisano wykonane prace oraz zawarto ich ocenę. Stwierdzono, że inwestor utwardził w roku [...] część działki budowlanej nr [...]. Nie wykonano stosownego odprowadzenia wód opadowych z utwardzonego terenu. Zalecono wykonanie odwodnienia zgodnie z dołączonym projektem oraz oceniono wykonane roboty jako prawidłowe pod względem konstrukcyjnym. Wskazano, że wykonaną nawierzchnię, po miejscowym rozścieleniu dodatkowej warstwy tłucznia i wyrównaniu w warstwie górnej, należy zagęścić mechanicznie. Z zawartych w projekcie materiałów wynika, że działka [...] leży na terenie objętym planem miejscowym przyjętym uchwałą Rady Miasta W. z dnia [...] r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z [...] r.). Znajduje się ona w jednostce oznaczonej symbolem B1UT- teren usług turystyki. Na terenie tym dopuszczono realizację m. in. obiektów i pomieszczeń o funkcji mieszkaniowej i usługowej związanych z podstawową funkcją usługową, w tym hoteli, moteli, sanatoriów, szpitali, obiektów zaplecza technicznego, zieleni urządzonej, obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych, parkingów, garaży, dróg dojazdowych i wewnętrznych. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB w C., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek wykonania, w terminie 60 dni, robót budowlanych określonych w złożonej ocenie technicznej, dotyczących utwardzenia nawierzchni oraz wykonania odwodnienia oraz zobowiązał do przedłożenia jednoznacznego stwierdzenia na piśmie osoby o uprawnieniach budowlanych, że wykonane utwardzenie dojścia, po wykonaniu robót objętych postępowaniem, nadaje się do użytkowania i spełnia wszelkie warunki bezpiecznego użytkowania. W uzasadnieniu ograniczono się do przedstawienia toku dotychczasowych czynności i podania treści przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji Fundacja wniosła o jej uchylenie podnosząc, że decyzja ta uchybia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem rozstrzygnięcie zależy od uprzedniego rozstrzygnięci skargi przez Sąd Administracyjny na postanowienie wstrzymujące roboty i nakładające obowiązki. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że utwardzenie zostało wykonane bez wymaganego zgłoszenia, co uzasadnia zastosowanie art. 50 i 51 prawa budowlanego. W sprawie zostało wydane ostateczne postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Jego wykonalność, mimo zaskarżenia do sądu, nie została wstrzymana. W ustawowym terminie 2 miesięcy organ był zatem zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 51 ustawy. Wykaz czynności mających doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem wynika z przedłożonej oceny technicznej. W postępowaniu legalizacyjnym nie mają znaczenia względy własnościowe, istotne natomiast są przesłanki wynikające z warunków technicznych, prawa budowlanego i zgodność inwestycji z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Roszczenia z tytułu nieuprawnionego naruszenia własności powinny być rozstrzygane na drodze powództwa do sądu powszechnego. W skardze do sądu administracyjnego Fundacja oceniła wydaną decyzję jako bezzasadną. Podniosła, że organ był zobligowany zawiesić postępowanie do czasu rozpatrzenia skargi na postanowienie wydane w oparciu o art. 50 prawa budowlanego. Zarzuciła, że organy usiłują zalegalizować roboty poprzez realizację zaleceń enigmatycznego projektu budowlanego. Wskazała, że utwardzenie dokonano mimo sprzeciwu użytkownika wieczystego terenu, który wykonanych robót nie akceptuje. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto powołano się na porozumienie z dnia [...] r. zawarte między Fundacją a inwestorem, w którym zawarto zgodę na wykonanie spornych robót. Odnośnie zarzutu nie zastosowania art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. wskazano, że nie zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego, albowiem ustawa ogranicza możliwość wydania decyzji z art. 51 terminem 2 miesięcy, a rozstrzygnięcie sądu nie stanowi zagadnienia wstępnego. Wskazano, że organy administracji nie mogą wnikać w treść umów cywilnych, jednakże są zobowiązane do ich uwzględniania przy wydawaniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), po uprzednim wstrzymaniu prowadzonych samowolnie robót budowlanych. Postępowanie prowadzone w trybie tych przepisów ma na celu usunięcie skutków samowoli budowlanej albo poprzez ich zalegalizowanie, albo poprzez rozbiórkę lub doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Zgłaszany przez stronę zarzut przedwczesności rozstrzygnięcia i żądanie zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny skargi na postanowienie wydane w oparciu o art. 50 nie mogły być uwzględnione. Z istoty postanowienia o wstrzymaniu samowolnie prowadzonych robót wynika, że wywiera ono skutki począwszy od daty doręczenia. Od tego momentu biegnie dla organu dwu miesięczny termin do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 51 ustawy. Wniesienie zażalenia na postanowienie nie ma wpływu na upływ tego terminu. Fakt zaskarżenia nie może zatem stanowić podstawy do zawieszenia postępowania, nie jest bowiem tak, że od rozpoznania zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót zależy dopuszczalność prowadzenia postępowania w przedmiocie usunięcia skutków samowoli. Bezzasadność zarzutu bazującego na argumencie związanym z przesłanką do zawieszenia postępowania nie uzasadniała jednak oddalenia skargi. Zaskarżona decyzja kwalifikuje się w przekonaniu Sądu do wyeliminowania z obrotu prawnego, jednak z innych względów niż podniesione w skardze. Dokonując kontroli aktu administracyjnego, Sąd nie jest związany zarzutami i żądaniami skargi. Przepisy art. 51 prawa budowlanego odnoszą się do trzech odmiennych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Jeżeli samowolnie wykonane roboty budowlane nie mogą zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ jest zobowiązany wydać decyzję nakazująca rozbiórkę lub przywrócenie do stanu poprzedniego. Decyzja taka, znajdująca uzasadnienie w treści art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, kończy postępowanie w sprawie samowoli. Jeżeli natomiast w wyniku postępowania organ stwierdzi możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, wówczas zastosowanie znajduje przepis art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy, na podstawie którego organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja wydawana w oparciu o przytoczony przepis nie kończy postępowania legalizacyjnego, skutek taki wywiera dopiero decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 3 prawa budowlanego. W niniejszej sprawie fakt samowoli budowlanej nie był kwestionowany. W oparciu o przedłożoną ocenę techniczną ustalono, że wykonane prace wymagają dodatkowych robót, od których uzależniona jest zgodność wykonanego utwardzenia z przepisami prawa, wobec czego zobowiązano inwestora do wykonania tych prac. Wadliwie jednak w przekonaniu Sądu organy przyjęły, że jedyne kryteria legalności wyznaczają standardy techniczno-budowlane, pomijając znaczenie kwestii związanych z tytułem inwestora do dysponowania nieruchomością, na której prace są prowadzone. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego ma na celu doprowadzenie prac do stanu zgodnego z prawem w aspekcie prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego. Nie można jednak stwierdzić, że w konsekwencji dla procedury legalizacji nie mają znaczenia kwestie własnościowe i w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy może dojść do zalegalizowania robót wykonanych z naruszeniem prawa własności a pokrzywdzony w takim wypadku może dochodzić swych praw nie przed organami nadzoru budowlanego, tylko przed sądami powszechnymi. Rzecz jasna, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego nie rozstrzyga o roszczeniach odszkodowawczych i nie można przed nimi dochodzić roszczeń cywilnych. Należy jednak poddać w wątpliwość przekonanie, że dopuszczalne jest zalegalizowanie robót wykonanych z naruszeniem prawa własności, mimo sprzeciwu właściciela. Dla prawa budowlanego kwestia tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest obojętna. Wykazanie się takim uprawnieniem przez inwestora jest warunkiem wszczęcia i prowadzenia legalnych robót budowlanych, uzyskania stosownych pozwoleń lub przyjęcia zgłoszeń (art. 30 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego). Stwierdzić należy wobec tego, że skoro warunkiem legalności robót jest wykazanie się przez inwestora tytułem do nieruchomości, na której roboty są wykonywane, to kwestia tego tytułu jest okolicznością istotną w postępowaniu legalizacyjnym i ma wpływ na ocenę zgodności z prawem. Pomijanie tego aspektu legalności wykonanych prac i odsyłanie właścicieli zagrożonych samowolnie przeprowadzonymi robotami na drogę postępowania cywilnego skutkuje nieuzasadnionym generowaniem kolejnych postępowań, skazuje właścicieli nieruchomości na konieczność inicjowania postępowań sądowych. Należy zwrócić uwagę, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy przewiduje nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych robót. Ignorowanie kwestii prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skutkuje nałożeniem obowiązku prowadzenia prac na cudzej nieruchomości, przy braku zgody właściciela na te prace. Nie można zaakceptować poglądu, którego konsekwencją jest zgoda na działania organów praworządnego państwa z pogwałceniem konstytucyjnie chronionych uprawnień. Sąd nie zaakceptował zatem stanowisk organów, że w przeprowadzonym przez nie postępowaniu sprawa stosunków własnościowych, a zatem i prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie miała znaczenia. Jak wynika z materiału sprawy, działka na której zrealizowano samowolne prace, znajduje się w użytkowaniu wieczystym skarżącej Fundacji. Zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do sądu Fundacja dawała wyraz swemu sprzeciwowi wobec działań inwestorów. Co prawda w aktach znajduje się dokument z daty [...] r. określany jako "porozumienie" między Fundacją a inwestorem. Należy jednak zauważyć, że porozumienie to zostało ze strony Fundacji podpisane wyłącznie przez J. P. Zgodnie z przedłożonym odpisem z krajowego rejestru sądowego (nr KRS [...]), oświadczenia woli w imieniu Fundacji składają dwaj członkowie zarządu, w tym prezes lub wiceprezes. Oświadczenia woli w imieniu Fundacji w zakresie zwykłego zarządu może składać jedna osoba upoważniona do tego przez zarząd. Zgoda na prowadzenie robót budowlanych na działce będącej w użytkowaniu wieczystym Fundacji jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, zatem winna być dla swej skuteczności wyrażona przez dwóch członków zarządu. W konsekwencji należy przyjąć, że znajdujące się w aktach "porozumienie" nie stanowi dla inwestora podstawy do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, istotnego dla oceny dopuszczalności zalegalizowania samowolnych robót. Należy także zwrócić uwagę, że zawarty w decyzji obowiązek przedłożenia jednoznacznego stwierdzenia na piśmie osoby o uprawnieniach budowlanych, że wykonane utwardzenie dojścia, po wykonaniu robót objętych postępowaniem, nadaje się do użytkowania i spełnia wszelkie warunki bezpiecznego użytkowania, nie znajduje uzasadnienia w treści art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Mając na względzie podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania nie postanowiono wobec braku stosownego wniosku skarżącej w tym zakresie.