I SA/Wa 1696/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu odwołania D. P., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta M. W. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] (część), obręb [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca własność A. i W. P., została wywłaszczona na rzecz Państwa w zarząd i użytkowanie Kuratorium Okręgu Szkolnego decyzją Prezydium Rady Narodowej M. W. decyzją Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej M. W. z dnia [...] marca 1966 r., która została utrzymana w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1967 r. nr [...]. Jako cel wywłaszczenia podano budowę szkoły podstawowej na terenie W. Następcy prawni poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości: T. P., D. P., T. P. oraz A. P. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Prezydent M. W., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz przeprowadzeniu w dniu 13 września 2005 r. oględzin nieruchomości, decyzją z dnia [...] marca 2006 r. orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany. Wnioskowany teren jest wprawdzie niezabudowany i porośnięty trawą ale część nieruchomości została wykorzystana pod boisko asfaltowe do gry w koszykówkę. Organ wskazał, że skoro budynek szkoły został wybudowany, teren objęty wnioskiem o zwrot jest ogrodzony i stanowi wraz z budynkiem szkoły integralną całość. Tym samym należy uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i nie ma podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. D. P., T. P. oraz T. P. wnieśli odwołanie od tej decyzji, wskazując, że brak jest podstaw do uznania że nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, skoro w dacie jej wydania sam budynek szkoły już był wybudowany na innej nieruchomości. W odwołaniu zgłoszono również zarzut braku odniesienia do decyzji Prezydenta M. W. z dnia [...] marca 1993 r. odnoszącej się do kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Ponadto odwołujący się podnieśli zarzuty dotyczące legalności samej decyzji wywłaszczeniowej i nie przyznania nieruchomości zamiennej. Po rozpatrzenia powyższego odwołania, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że słusznie Prezydent M. W. przyjął, iż pod pojęciem budowy szkoły podstawowej rozumie się fakt budowy nie tylko obiektu budowlanego, lecz także urządzenie terenu jako integralnie związanego ze szkołą np. zieleni, boisk, przejść dla pieszych itp. Skoro nieruchomość została wykorzystana na infrastrukturę związaną z funkcjonowaniem szkoły, to nie może być mowy o jej zbędności na cel wywłaszczenia. Zatem prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Ponadto organ wskazał, że brak jest podstaw do rozpatrywania w postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej zarzutów dotyczących legalności decyzji wywłaszczeniowej. Powyższa decyzja Wojewody Mazowieckiego stała się przedmiotem skargi D. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ w ogóle nie odniósł się po podnoszonych w trakcie postępowania zarzutów dotyczących naruszenia przy realizacji inwestycji terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2608 ze zm.). W szczególności organy nie wzięły pod uwagę okoliczności, że grunt przez wiele lat leżał ugorem. Ponadto powtórzone zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa przez organy wywłaszczeniowe, poprzez nieprzyznanie nieruchomości zamiennej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że instytucja zwrotu nieruchomości wywłaszczonej stanowi realizację konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, iż grunt może być przejęty tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zagwarantowanie prawa do zwrotu nieruchomości w przypadku niezrealizowania celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, mają właśnie stanowić gwarancję, że nieruchomość wywłaszczona nie zostanie wykorzystana na inny cel. Instytucja zwrotu nieruchomości wywłaszczonych uregulowana jest w art. 136-142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy czym pierwszoplanowe znaczenie dla oceny czy nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia ma zawarta w art. 137 ust. 1 tej ustawy definicja, zgodnie z którą nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przedmiotowej sprawie, co słusznie zarzuca strona skarżąca, organy w ogóle nie odniosły się do tej definicji uznając, że cel wywłaszczenia w postaci realizacji towarzyszącej infrastruktury został zrealizowany. Jednak uwadze organów umknęło, to że przesłanka zbędności ma charakter formalny. Organy powinny były zbadać kiedy rozpoczęto działania związane z realizacją celu wywłaszczeniowego na przedmiotowej nieruchomości. Strona zarzuca, że nastąpiło to po upływie 7 lat, ponieważ przez wiele lat grunt leżał ugorem. Kwestia ta w ogóle nie była zbadana, co oznacza że sprawa nie została wyjaśniona w dostateczny sposób, tak aby można było ocenić czy spełnione (czy też nie) zostały przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawarta w zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją, ocena że nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia jest przedwczesna, ponieważ organy w ogóle nie odniosły się do treści cytowanego powyżej przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym z powodu oczywistego i wpływającego na wynik postępowania uchybienia proceduralnego, stanowiącego naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, zarówno decyzja Wojewody Mazowieckiego jak i Prezydenta M. W. musiały zostać uchylone. Dodatkowo wskazać należy, że zawarte w odwołaniu zarzuty strony co do legalności decyzji wywłaszczeniowej, są w istocie wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, któremu organy powinny nadać bieg. W przypadku wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, organ prowadzący postępowanie o zwrot będzie musiał rozważyć, czy nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, ponieważ ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej, będzie oznaczało restytucję prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz następców prawnych poprzednich właścicieli. Na tym etapie postępowania Wojewoda Mazowiecki powinien jednak niezwłocznie wniosek o stwierdzenie nieważności (zawarty w odwołaniu) przekazać Ministrowi Infrastruktury, który – jako organ obecnie właściwy do przeprowadzenia postępowania nadzorczego w odniesieniu do powołanych decyzji wywłaszczeniowych z 1966 i 1967 r. - podda go ocenie co do dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego. Z powyższych powodów, tj. z uwagi na naruszenie przepisów procedury, które miało wpływ na wynik postępowania, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M. W. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.