II OSK 987/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 14/08 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 14/08, oddalił skargę S. G. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. sygn. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na podstawie art. 49 b ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał S. G., jako właścicielowi obiektu budowlanego usytuowanego na działce oznaczonej nr [...] położonej w Strzelcach Górnych, gmina Dobrcz 1. Rozbiórkę rzeczonego obiektu budowlanego po uprawomocnieniu się decyzji; 2. Niezwłocznie powiadomić Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy o wykonaniu nałożonego obowiązku; W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że S. G. w 1996 r. wydzierżawił działkę nr [...], na której znajdowała się wybudowana w 1994 r. altana o wymiarach 3,0 m x 3,0 m. W 1996 r. S. G. rozbudował ten obiekt. Podczas oględzin w dniu 21 września 2007 r. stwierdzono, że po rozbudowie powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu wraz z tarasem wynosi ok. 19 m- . W dniu 2 grudnia 2003 r. S. G. zgłosił do Urzędu Gminy w Dobrczu zamiar rozpoczęcia robót budowlanych związanych z budową wolnostojącej altany na działce nr [...] i w piśmie z dnia 22 grudnia 2003 r. Wójt Gminy Dobrcz przyjął zgłoszenie bez sprzeciwu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że zgłoszenie zamiaru wykonania prac budowlanych przedmiotowego obiektu zostało dokonane po ich wykonaniu, zatem uznaje się, że takie zgłoszenie jest bezskuteczne. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, przedmiotowy obiekt został wybudowany bez stosownych dokumentów i podlega rozbiórce. Organ nadzoru budowlanego wykluczył możliwość legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej na podstawie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r., Nr 99, poz. 665) podkreślając, że działka nr [...] na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt objęta jest aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 30 czerwca 2003 r., w którym teren ten jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zgodnie z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizacje pomieszczeń gospodarczych i garażu dopuszcza się wyłącznie jako zblokowane pod jednym dachem z budynkiem mieszkalnym, wobec czego organ uznał, że nie zachodzi możliwość legalizacji zabudowy przedmiotowej działki. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zakwestionowane przez S. G., który wniósł odwołanie zarzucając w nim naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 48 ust. 1 i 2 oraz art. 49 i 49b Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania polegające na błędnej subsumcji ustaleń stanu faktycznego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji odmawiającej rozbiórki obiektu budowlanego położonego na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., sygn. [...] Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 §1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 1, tj. nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, natomiast uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 2, tj. nakazu powiadomienia o wykonaniu nałożonego obowiązku i umorzył w tej części postępowanie. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, co do pkt 1 decyzji, za właściwe i zgodne z przepisami prawa. Natomiast nie zgodził się z pkt 2 decyzji, z uwagi na brak umocowania w prawie materialnym do nałożenia przez organ pierwszej instancji takiego obowiązku na stronę postępowania, w związku z czym organ odwoławczy w tym zakresie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył w tym zakresie postępowanie. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji i podkreślił, że przedmiotowy obiekt - altana został pobudowany w sposób ewidentnie samowolny, bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia. Ponadto budowa jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z 30 czerwca 2003 r., tym samym nie zachodzą okoliczności umożliwiające zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej. W ocenie organu odwoławczego postępowanie wykazało, że obiekt budowlany został wybudowany w 1996 r., a nie jak podniesiono w odwołaniu w 2003 r. Według organu odwoławczego brak jest przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania decyzji odmawiającej rozbiórki altany. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1, art. 49 oraz art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania polegających na błędnych ustaleniach stanu faktycznego. W ocenie skarżącego decyzja Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. została oparta na nadinterpretacji powołanych wyżej przepisów Prawa budowlanego, przez co jest niezgodna z intencją ustawodawcy, który wyraźnie wskazał w przepisach Prawa budowlanego przypadki, gdzie konieczne jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Skarżący dodał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązującego w 1996 r., wbrew twierdzeniom organu odwoławczego , do zgodnej z prawem zabudowy przedmiotowego obiektu o powierzchni 35 m- nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a także zgłoszenia o zamiarze jego wykonania. Ponadto w ocenie skarżącego obecne brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przewiduje możliwość budowy wolno stojących, parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25 m- , przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m- powierzchni działki. Zdaniem skarżącego daje to podstawę do przeprowadzenia mediacji w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalił ją. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustalenia faktyczne dokonane przez organ a dotyczące czasu i charakteru zabudowy opierają się na ustaleniach protokołu z 21 września 2007 r., który został potwierdzony własnoręcznym podpisem skarżącego, uczestnika i osoby trzeciej. Obiekt wybudowano w końcu 1994 r. a rozbudowano w 1996 r. Decyzja organu odwoławczego została wydana po prawidłowo przeprowadzonej analizie materiału dowodowego, a dokonana ocena prawna stanu faktycznego jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Rozpatrując niniejszą skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy obiektu, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-30 ustawy. Z obowiązku uzyskania pozwolenia zwolniona była jedynie budowa obiektów wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego. W odniesieniu do zamieszczonych tam przypadków wymagane było dokonanie zgłoszenia. Jak zaznaczono błędne jest stanowisko skarżącego, iż na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązującego w 1996 r., do zgodnej z prawem zabudowy przedmiotowego obiektu o powierzchni do 35 m- nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia o zamiarze jego wykonania. Skarżący jak podkreślono powołuje się błędnie na przepis dotyczący altan i obiektów gospodarczych znajdujących się na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. Natomiast za bezsporny fakt uznał Sąd , że skarżący nie wybudował przedmiotowego obiektu na działce w pracowniczym ogrodzie działkowym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ulega również wątpliwości, że sporny obiekt został wzniesiony z naruszeniem właściwych przepisów Prawa budowlanego, kreujących dla tego typu budynków obowiązek spełnienia uprzednio wskazanych warunków formalnych. Stwierdzenie nielegalności określonej zabudowy, stanowi podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki. Ten rygoryzm prawny został jednak przez ustawodawcę złagodzony poprzez umożliwienie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2007 r., Nr 99, poz. 665) obowiązującej od dnia 20 czerwca 2007 r., nie będzie miał zastosowania art. 48 ani art. 49b Prawa budowlanego w brzmieniu z 1996 r. Przepis ten wyłącza stosowanie do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b Prawa budowlanego do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Na podstawie ustępu 2 tego przepisu właściciele obiektów spełniających określone w w/w przepisie kryteria czasowe obciążeni zostali obowiązkiem uzyskania pozwolenia na ich użytkowanie. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że określona w tym przepisie procedura legalizacyjna ma zastosowanie tylko w przypadku, gdy obiekt budowlany w ramach samowoli budowlanej nie narusza: 1. przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem; 2. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania. W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym przeszkodą do legalizacji samowoli budowlanej była okoliczność, iż zabudowa obiektu była sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to zarówno obowiązującego w dniu zakończenia budowy (teren był przeznaczony na cele produkcji rolnej a obiekt nie dotyczył produkcji rolnej) jak i w dniu orzekania. Wobec czego organ odwoławczy nie miał podstaw prawnych, aby zalegalizować przedmiotową samowolę budowlaną, a w konsekwencji decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana zgodnie z prawem. Sąd nie uznał stanowiska skarżącego, że w sprawie ma zastosowanie przepis mówiący o tym, że nie można dokonać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis Prawa budowlanego obowiązywał w tej wersji do 11 lipca 2003 r. Natomiast przepis art. 49 otrzymał nowe brzmienie na mocy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zamianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Ponadto jak podkreślono przedmiotowa samowola budowlana była sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W chwili orzekania teren przeznaczono w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wbrew twierdzeniom skarżącego, wybudowanie obiektu w ramach samowoli budowlanej, nie kreuje po stronie właściciela takiego obiektu żadnego prawa podmiotowego, a w szczególności nie powoduje nabycia ex lege prawa do legalizacji takiej samowoli. Z uwagi na fakt, iż przepisy dotyczące rozbiórki mają charakter bezwzględnie obowiązujący jak zaznaczył Sąd nie wchodzi w grę możliwość podjęcia mediacji. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają też takie okoliczności, jak zaakceptowanie budowy obiektu przez właściciela działki, czy też podjęcie w przyszłości nieskutecznych działań zmierzających do przekształcenia działki nr [...] w działkę rekreacyjną. Zdaniem Sądu organy obu instancji w toku postępowania nie dopuściły się naruszenia powoływanych przez skarżącego przepisów, wobec czego zarzuty te należy uznać jako bezzasadne. Uznano , iż organy nadzoru budowlanego trafnie przyjęły, że obiekt budowlany pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a ten należy brać pod uwagę jako punkt odniesienia, skoro został uchwalony i istnieje w dniu orzekania), w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, a z uwagi na wyczerpanie przesłanek uzasadniających nakazanie rozbiórki, organ zasadnie wydał zaskarżone rozstrzygnięcie. S. G. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 , art. 48 ust. 1 oraz art. 49 ust. 1 i 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisy postępowania polegające na błędnych ustaleniach stanu faktycznego i nie prawidłowej wykładni. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż nie jest istotny dla rozstrzygnięcia sprawy fakt, że obiekty budowlane, których dotyczy zaskarżony wyrok i uprzednio wydane decyzje , nie są trwale związany z gruntem, został wybudowane odpowiednio w 1996r. i 2004r. , a powierzchnia zabudowy każdego z nich wynosi poniżej 35,00 m- . Zdaniem skarżącego z takiego stanu rzeczy wynika, że wskazane obiekty nie powinny być przeznaczone do rozbiórki ponieważ spełniały przepisy prawa budowlanego co do ich legalizacji. Z drugiej strony WSA nie uwzględnił faktu, że obecnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego tj. art. 29 ust. 1 pkt. 2, przewidują możliwość budowy wolno stojących parterowych budynków gospodarczych , wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25 m- , przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m- powierzchni działki. Zdaniem skarżącej przepis ten daje podstawę do legalizacji w przedmiocie zabudowy działki istniejącym obiektem (obszar działki ma ponad 900 m-). Skarżący nie zgodził się z interpretacją organów nadzoru budowlanego jak i WSA, jakoby przedmiotowy budynek naruszały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wyłącza możliwość ich legalizacji ponieważ teren na którym jest posadowiony jest przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną a minimalna wielkość działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została ustalona na 800 m-. Taki zapis zawarty w planie nie wyłącza legalizacji ponieważ biorąc pod uwagę przeznaczenie posadowionego obiektu nie jest to ani pomieszczenie gospodarcze ani garaż , które zgodnie z powołanym planem mogą być zlokalizowane na działce jako zblokowane pod jednym dachem z budynkiem mieszkalny. Z samego zapisu powołanego planu wynika, że nie chodzi o wymóg zblokowania pod jednym dachem takich obiektów jak np. altanki, pergole, czy inne urządzenia (obiekty) o charakterze rekreacyjnym. Powoduje to, że takie obiekty mogą być lokalizowane działce zgodnie z powołanym przepisem Prawa budowlanego art. 49 ust. 1 pkt. 2 inna interpretacja podprowadza do absurdu polegającego na przyjęciu , że posiadacz działki nie mógł by na niej posadowić innego obiektu niż garaż i pomieszczenie gospodarcze , które są zblokowane pod jednym dachem z budynkiem mieszkalnym. W kasacji wskazano ponadto, że powoływany plan zagospodarowania przestrzennego został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Wojewody Kujawsko Pomorskiego z dnia 28 października 2003r. , Nr 127, poz. 1801., a po tej dacie organy Gminy Dobrcz wydały trzy decyzje o pozwoleniu na budowę domków letniskowych oraz wydały dziewięć zaświadczeń o nie wnoszeniu sprzeciwu co do wykonania zabudowy letniskowej w tym także w sprawie skarżącego. Podobnie sieć energetyczna zasilająca działki i posadowione na nich obiekty została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wydanego w innej sprawie zaświadczenia z dnia 22 września 2004 r. o braku przeciwwskazań na jej położenie. Takie działanie organów narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, 8, 9 KPA. Podniesiono także, że zgodnie z treścią, art. 49 ust, 1 Prawa budowlanego obowiązującego w czasie realizacji obiektu: "Nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego" . W czasie realizacji jednego z obiektów (1996r.) zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr 148/1 do [...]0 była działką rolną. Powoduje to , że skarżący ma prawo do skorzystania z określonej w tym przepisie prekluzji , której wystąpienie uniemożliwia nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Powoduje to także , że jego sytuacja prawna nie powinna być rozpatrywana wg obecnie obowiązujących przepisów prawa powszechnie obowiązującego jak i miejscowego (plan zagospodarowania przestrzennego). Samo zaś uprawnienie organów nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki uległo przedawnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. i T. C. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Natomiast wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie. Podstawami kasacyjnymi wskazanymi w skardze kasacyjnej są artykuły 28 ust.1, 29, 30, 48 i 49 Prawa budowlanego oraz art.1 §§ 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Skarżący formułując takie zarzuty nie określił czy są to zarzuty naruszenia prawa materialnego czy też procesowego , jak też nie wskazał w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego a to odnoszących się do przepisów ustawy Prawo budowlane - przypomnienie NSA , czy przepisy tam powołane naruszone zostały przez Sąd poprzez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać zakresu zaskarżenia skargą kasacyjną. Jednakże niezależnie od tych braków konstrukcyjnych skargi kasacyjnej w odniesieniu do przepisów prawa materialnego, wskazano również w niej inne zarzuty w tym naruszenia przepisów procesowych , które nakazują Naczelnemu Sądu Administracyjnemu na merytoryczne rozpoznanie wniesionej kasacji. Skoro skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego to w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego. Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik skarżącego w petitum skargi jak i jej uzasadnieniu nie wskazał w tym zakresie na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji jakiegokolwiek przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast w uzasadnieniu tejże kasacji zarzucił organom administracji , iż przy rozpoznawaniu tej sprawy naruszyły art. 7, 8 i 9 k.p.a. , co także nie można uznać za skuteczny zarzut naruszenia prawa procesowego albowiem Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego rozpoznając przedmiotową sprawę a ponadto wskazując w motywach kasacji na przepisy kpa odniesiono je do postępowania administracyjnego. Natomiast jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego , zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organu administracji a także , że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej ( porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK1149/04 niepublikowany ) . Podniesiony zaś w petitum kasacji zarzut naruszenia art.1 §§ 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony. Tym samym pojawiający się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez błędne ustalenia stanu faktycznego nie mógł być rozpoznany, a tym bardziej uwzględniony, gdyż nie został wskazany żaden przepis Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , który miałby być naruszony. Sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a jedynie kontroluje ustalenia tego rodzaju poczynione przez organy administracyjne. To zaś prowadzi do konkluzji , iż skutecznie nie zakwestionowano stanu faktycznego tej sprawy , a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ustaleniami tego stanu poczynionymi przez Sąd pierwszej instancji. Jedynie ma marginesie zauważyć należy , iż z uzasadnienia kasacji (strona 2 ) wynika, że pełnomocnik skarżącego wskazuje na realizacje dwóch obiektów budowlanych wybudowanych odpowiednio w 1996 r. jak i 2004 r. , natomiast w rozpoznawanej sprawie postępowanie dotyczy tylko altany a więc wyłącznie jednego obiektu budowlanego i tak też przyjął Sąd pierwszej instancji w swoim rozstrzygnięciu. Brak jest jednocześnie podstaw do uwzględnienia kolejnych zarzutów kasacji naruszenie artykułów 28 ust.1, 29, 30, 48 i 49 Prawa budowlanego co miało polegać, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną na "przyjęciu, iż obiekty skarżącego posadowione na działce nr [...] położonej w Strzelcach Górnych Gmina Dobrcz naruszają ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektów do stanu zgodnego z prawem co uzasadnia oddalenie skargi złożonej przez skarżącego. Fakt samowolnego wybudowania obiektu budowlanego określanego jako altana jest w niniejszej sprawie niesporny. W tej sytuacji prawidłowo Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skoncentrował się na relacji tego obiektu do obowiązującego na terenie gdzie znajduje się działka nr [...] , miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie § 24 ust. 1 uchwały Rady Gminy w Dobrczu z dnia 30 czerwca 2003 r., nr VI/71/2003 w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów położonych we wsiach Wudzyn, Wudzynek, Stronno, Suponin, Strzelce Górne, Strzelce Dolne. ( Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego Nr 127, poz.1801) stanowi , iż dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi Strzelce Górne obejmującego działkę nr [...] ( a więc i działki, na której skarżący pobudował altanę ) załącznik graficzny nr 15 ustala się jako funkcję podstawową terenu mieszkalnictwo w zabudowie jednorodzinnej. W ust. 2. tego przepisu prawa miejscowego przyjęto , że . - W granicach opracowania i uchwalania planu wydziela się liniami rozgraniczającymi tereny o różnych funkcjach i sposobach zagospodarowania oznaczone symbolami liczbowymi i literowymi: 1) 1 MN, 2 MN - teren przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i ustala się następujące warunki zagospodarowania: a) na każdej działce możliwość lokalizacji jednego budynku mieszkalnego o wysokości do dwóch kondygnacji naziemnych z dachem dwu lub wielospadowym o nachyleniu połaci 45o z tolerancją -10o z możliwością wykorzystania poddasza na cele użytkowe, b) adaptuje się częściowo istniejący podział terenu poprzez łączenie wydzielonych już działek powierzchnia jednej działki powinna wynosić co najmniej 800 m2, c) lokalizację pomieszczeń gospodarczych i garażu dopuszcza się wyłącznie jako zblokowane "pod jednym dachem" z budynkiem mieszkalnym, Ustawą z dnia 27 marca 2003 r. w sprawie zmiany Prawa budowlane... ( Dz. U. Nr 80, poz. 718) dodany został art. 3 pkt 2a, definiujący budynek mieszkalny jednorodzinny - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, Zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego budynki mieszkalne jednorodzinne zaliczane są do kategorii I obiektów budowlanych, podczas gdy inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie zaliczono do kategorii III. Oznacza to, że ustalenie w § 24 ust.1 prawa miejscowego , że działka nr [...] leży w granicach terenu mieszkalnictwa zastrzeżonego dla zabudowy jednorodzinnej, całkowicie wyklucza legalizację innego samoistnego do tego , niewielkiego budynku jak altana ogrodowa z balkonem. Tym samym tracą na znaczeniu argumenty skargi kasacyjnej na temat powierzchni działki, daty wybudowania obiektów i upływu czasu do wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja legalizująca obiekt skarżącego musiałaby zapaść na gruncie Prawa budowlanego obowiązującego w dniu [...] listopada 2007 r., a w tym czasie art. 48 Prawa budowlanego wykluczał legalizację budynków naruszających miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dniu ewentualnej legalizacji. Dlatego też w niniejszej sprawie słusznie przyjęto , iż brak było podstaw do wdrożenia postępowania legalizacyjnego. Mając powyższe na uwadze uznać należy , iż skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów stąd też Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).