II SA/Gd 98/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędzia WSA Wanda Antończyk Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2006 r., nr [...], 2/ uchyla postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2004 r., nr [...], 3/ określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane, 4/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. M. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Gd 98/08 Uzasadnienie H. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lutego 2007r., nr [...] - utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2006 r., Nr [...], nakazującą skarżącej rozbiórkę samowolnie wzniesionego na działce nr [...] w O gm. Miasta W. obiektu budowlanego o wymiarach 4,45m x 9,10m, pełniącego funkcje rekreacji indywidualnej – domagając się ich uchylenia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że na przedmiotowej działce został wykonany samowolnie obiekt budowlany funkcjonujący jako domek letniskowy. Ustalając, iż nie było pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 18 listopada 2004r., Nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia w określonym terminie zaświadczenia Burmistrza o zgodności realizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz, po uzyskaniu zaświadczenia o treści pozytywnej, czterech egzemplarzy projektu budowlanego terenu w formie zgodnej z przepisami oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na niewywiązanie się z nałożonego obowiązku, decyzją z dnia z dnia 3 kwietnia 2006 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ I instancji nakazał skarżącym rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Rozpoznając sprawę na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na treść art. 28 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec naruszenia tego przepisu przez fakt postawienia obiektu bez takiego pozwolenia, organ obowiązany był przeprowadzić postępowanie w oparciu o art. 48 omawianej ustawy, w tym wydania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nakładającego na odwołującego się określone obowiązki. W ocenie organu odwoławczego, na skutek niewykonania nałożonych obowiązków, podjęte rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji wskazał, że przystąpienie przez Radę miasta W. do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa działka z wybudowanym samowolnie domkiem letniskowym nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż organ nadzoru budowlanego ma obowiązek brać pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji. H. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniosła analogiczne zarzuty do tych, które zgłosiła w odwołaniu. Wskazała, że obiekt nie jest trwale związany z gruntem i w istocie jest domkiem ogrodowym nie spełniającym definicji obiektu budowlanego. Podniosła, że działka na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt nie jest przeznaczona na jakiekolwiek zagospodarowanie na cele publiczne, a domek nie stanowi żadnego zagrożenia dla działek sąsiednich i nie narusza przepisów sanitarnych i przeciwpożarowych oraz zasad współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 21 czerwca 2007 r. zawiesił postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na postępowanie zawisłe przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie dotyczącej zgodności art. 48 ustawy Prawo budowlane z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższy wyrok ogłoszony został w Dzienniku Ustaw z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz. 1844. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2008 r. postępowanie w niniejszej sprawie zostało podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu, lecz z przyczyn innych niż w niej podniesione. Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd uznał, że narusza ona prawo. Przy rozpoznaniu skargi Sąd miał również na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 48 ust. 1, w związku z art. 48 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880). Wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone zostało postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2005 r. Nr[...], w którym stosownie do treści art. 48 ust. 3 na inwestora nałożone zostały obowiązki określone ustawą, w brzmieniu obowiązującym z daty jego wydania, w tym złożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozostaje poza sporem, że wymienionych wyżej obowiązków skarżąca nie wykonała. Przepis art. 48 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w części dotyczącej wskazanego w nim sformułowania "w dniu wszczęcia postępowania", na skutek opisanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, utracił moc z dniem 29 grudnia 2007 r. Zgodnie z treścią art. 190 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, podlegają ogłoszeniu, jeżeli dotyczą ustaw, w Dzienniku Ustaw i wchodzą w życie, o ile sam Trybunał nie postanowi inaczej, z dniem ogłoszenia. Wskazany wyrok oznacza, że w odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach, dla których nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, która to zgodność jest warunkiem legalizacji, może być stwierdzona również decyzją o warunkach zabudowy uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. W ocenie Sądu wyrok ten ma zastosowanie do sytuacji skarżącej, która włada jako właściciel wybudowanym w warunkach samowoli obiektem budowlanym na terenie, co do którego w dacie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie było ustaleń w zakresie obowiązywania na terenie objętym samowolą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i którzy w dacie wszczęcia tego postępowania nie dysponowała ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. W chwili obecnej, na skutek wydanego przez Trybunał wyroku, o ile na terenie obejmującym przedmiotową nieruchomość brak planu, istnieje możliwość legalizacji dokonanej samowoli w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydaną już po wszczęciu postępowania. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Przepis art. 145a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi zaś, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Ponieważ stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, to należy przyjąć jako zasadę, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji (por. wyroki NSA z dnia 2 września 1999 r., IV SA 1360/97 oraz z 25 października 1999 r., II SA 1294/99). Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a kpa jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (por. J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. III SA 4728/97, publ. OSP z 2000 r., z. 1, poz. 16). Teza powyższa zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Wobec wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyżej opisanego wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego, której skutkiem jest obowiązek uchylenia przez sąd administracyjny wydanych przez organy rozstrzygnięć, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydany wyrok oznacza, że sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ administracji. Przy ponownym rozpoznaniu organ uwzględni stan prawny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, przyjmując, że legalizacja samowoli budowlanej na terenie, na którym nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, może nastąpić także na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą inwestor uzyska już po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. W dalszym toku postępowania w tej sprawie organ administracji ustali, czy teren obejmujący działkę skarżącego objęty jest regulacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie to jest niezbędne dla prawidłowego określenia obowiązku inwestora wynikającego z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W zależności od dokonanego ustalenia, organ zobowiąże skarżącą albo do przedłożenia zaświadczenia wójta gminy o zgodności budowy z ustaleniami planu albo do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w określonym terminie, a także do złożenia pozostałej dokumentacji wskazanej w przepisie art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Wyznaczony przez organ termin powinien uwzględniać możliwość przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile skarżąca złożyła lub złoży do właściwego organu stosowny wniosek. . Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy wyjaśnić skarżącej, że wbrew jej stanowisku przedmiotowy obiekt jest obiektem budowlanym podlegającym rygorom prawa budowlanego. Natomiast kwestie związane z nieuciążliwością obiektu dla działek sąsiednich czy nienaruszenie przepisów przeciwpożarowych i sanitarnych nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia zakresie samowoli budowlanej. Odnosząc się do zarzutu nienaruszenia przedmiotową samowolą budowlaną zasad współżycia społecznego, wskazać należy skarżącemu, iż zarówno organy administracji rozstrzygające sprawę jak i sąd administracyjny kontrolujący legalność wydanych w sprawie decyzji, kierują się przepisami prawa. Administracyjne przepisy prawa materialnego, znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie, mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie odwołują się do sformułowanych w prawie cywilnym "zasad współżycia społecznego". Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił wydane w sprawie decyzje oraz postanowienie z dnia 20 lutego 2007 r. i stosownie do art. 152 tej ustawy orzekł o wstrzymaniu ich wykonalności, zaś w oparciu o art. 200 tej ustawy postanowił o kosztach postępowania.