II OSK 1139/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr. ) Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 23/08 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2007 r., zn. [...]. Z uzasadnienia wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] października 2007 r. Państwowy Graniczny Inspektor Sanitarny w Gdyni nie stwierdził u B. K. choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem. Organ I instancji wskazał, iż rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy - Przychodnia Specjalistyczna Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Gdańsku, gdzie stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowego uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem na stanowisku pracy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania B. K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że z orzeczeń lekarskich wydanych w sprawie wynika, iż u odwołującego się nie ma podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, ponieważ rozpoznane schorzenia - niedosłuch przewodzeniowo-odbiorczy nie był - według przepisów z 1983 r. - i nie jest wymieniony w obowiązującym obecnie wykazie chorób zawodowych. Choroba ma etiologię wyłącznie pozazawodową i nie może być spowodowana hałasem. Na powyższą decyzję B. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę uznał, że aby uznać określoną chorobę za chorobę zawodową muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki: po pierwsze choroba taka musi być wymieniona w wykazie chorób zawodowych (warunek formalny), po drugie musi zostać spowodowana czynnikami szkodliwymi dla zdrowia, występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Osoba zainteresowana, której dotyczy podejrzenie, winna być kierowana na badanie w celu rozpoznania choroby zawodowej do stosownej jednostki orzeczniczej. Następstwem przedmiotowego badania jest wydanie przez lekarza zatrudnionego w ww. jednostce orzeczniczej orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Bez przedmiotowych opinii bądź sprzecznie z tymi opiniami organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, co nie oznacza zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny orzeczenia lekarskiego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Warunkiem koniecznym stwierdzenia przez organy inspekcji sanitarnej choroby zawodowej jest jednak jej uprzednie, lekarskie rozpoznanie przez właściwe medyczne jednostki orzecznicze, a orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej jest wiążące dla organów administracji orzekających w przedmiocie choroby zawodowej i prowadzić musi do odmowy stwierdzenia choroby. W skardze kasacyjnej od tego wyroku B. K. zarzucił rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie oceny postępowania organów administracyjnych w kontekście podejmowanych przez nie czynności dowodowych mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego - przyczyn i etiologii choroby skarżącego, wykluczających uznanie choroby zawodowej, naruszenie art. 134 § 1 powyższej ustawy poprzez oparcie się w zakresie materiału dowodowego i procesu rozpoznawania oraz orzekania na selektywnie wybranych zarzutach przy konieczności rozpatrzenia wszystkich dokonanych w toku postępowania naruszeń pomimo braku wyraźnego ich wskazania w skardze, naruszenie art. 134 § 1 powoływanej ustawy poprzez niewykroczenie przez Sąd I instancji w zakresie rozpoznania i oceny niniejszej sprawy poza granice skargi, co było uzasadnione szczególnymi okolicznościami sprawy, a co zdaniem skarżącego stanowiło uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie orzeczenia i rozpoznanie skargi, a ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania w świetle przesłanek art. 183 § 2 p.p.s.a., której w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie choroby zawodowej. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę B. K. na powyższą decyzję odmawiającą stwierdzenia choroby zawodowej w postaci uszkodzenia słuchu hałasem oparto na obu podstawach prawnych art. 174 ust. 2 p.p.s.a. Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził brak usprawiedliwionych podstaw tych zarzutów. Przede wszystkim niezasadny jest zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na zaniechaniu oceny postępowania organów administracyjnych w kontekście podejmowanych przez nie czynności dowodowych mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego: przyczyn choroby skarżącego, wykluczających uznanie choroby zawodowej. W sprawie niniejszej zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), którego § 1 ust. 1 stanowi, "że za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do ww. rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Przepisy rozporządzenia tego określają także tryb postępowania diagnostycznego i orzekającego. § 7 rozporządzenia wskazuje jednostki organizacyjne medyczne właściwe do rozpoznania chorób zawodowych. Podstawą orzekania o stwierdzeniu choroby zawodowej bądź braku jej stwierdzenia zgodnie z treścią § 10 ust. 1 rozporządzenia stanowią orzeczenia lekarskie i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Zauważyć należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany jest pogląd o związaniu organów sanitarnych wydających decyzje w przedmiocie choroby zawodowej, rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim. Przyjmuje się brak podstaw do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (porównaj wyrok NSA z dnia 24 marca 2000 r. I SA/2334/99; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2000 r. I SA 664/00). W wyroku NSA z dnia 24 lutego 1998 r. I SA 1520/97, publ. ONSA 1998, nr 4, poz. 150, Sąd wypowiedział się jednoznacznie, że organy Inspekcji Sanitarnej nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Oznacza to, że bez rozpoznania orzeczeniem lekarskim organ nie może dokonać rozpoznania choroby zawodowej. Przenosząc te zasady na płaszczyznę rozpoznawanej sprawy B. K. stwierdzić należy, iż nie budzą żadnych zastrzeżeń ustalenia epidemiologiczne, iż w okresie zatrudnienia - jako marynarz pływający na statkach, pełniąc funkcję motorzysty, magazyniera maszynowego narażony był na hałas, przekraczający dopuszczalne normy higieniczne. Okoliczność ta została ustalona przez organy prowadzące postępowanie. Przeprowadzone badania specjalistyczne przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Gdańsku z dnia 8 listopada wykluczyły rozpoznanie choroby zawodowej uszkodzenia słuchu hałasem opisanej w pkt 15 wykazu chorób zawodowych. W wyniku badań specjalistycznych ustalono u B. K. "niedosłuch ucha prawego typu odbiorczego i niedosłuch ucha lewego typu przewodzeniowo-odbiorczego. Średni ubytek słuchu ISO ucha lewego 20 dB, ISA ucha prawego 67 dB. Badania przeprowadzono po ustaniu stosunku pracy trwającego 30 lat (jak ustala wywiad epidemiologiczny) i jest to uszkodzenie trwałe. Tego typu uszkodzenia słuchu jakim jest niedosłuch typu przewodzeniowo-odbiorczego i niedosłuch typu odbiorczego ma etiologię pozazawodową i nie może być spowodowany hałasem. Z dokumentu sporządzonego w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Gdańsku w dniu [...] listopada 2000 r. wynika, że u B. K. wykonano badania otoskopowe ustalając: ucho prawe bliznowate wciągnięcie błony bębenkowej bez refleksu, ucho lewe b.z.; szept: ucho lewe 0.5-1.0 ucho prawe AC. Ponadto wykonano audiogram [...] kwietnia 2000 r. i tympanogram w dniu [...] marca 2000 r. Te badania stanowiły podstawę wydanego orzeczenia o braku zawodowego uszkodzenia słuchu. Mimo pouczenia prawnego o możliwości odwołania się do jednostki badawczo-rozwojowej w zakresie medycyny pracy B. K. orzeczenia tego nie zakwestionował. Zaś badania przez jednostkę medyczną II stopnia mogły być przeprowadzone tylko w przypadku zażądania ich przez pacjenta (pracownika) co wynika z regulacji § 9 ust. 1 rozporządzenia. Przedmiotowa sprawa była rozpoznawana dwukrotnie w postępowaniu administracyjnym. Po uchyleniu pierwotnej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zgodnie z zaleceniami Sądu uzupełniono dokumentację epidemiologiczną - w postaci wywiadu środowiskowego. Opinie uzupełniające wydał także Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Gdańsku, tj. opinie z dnia [...] sierpnia 2006 r. i [...] czerwca 2006 r. W obu opiniach jednostka medyczna WOMP w Gdańsku podtrzymała swoje stanowisko z orzeczenia, że tego typu uszkodzenie słuchu jakim jest typ mieszany, tj. przewodzeniowo-odbiorczy - nie jest spowodowane hałasem. Przyczyna jest pozazawodowa. W świetle powyższych ustaleń i rozważań nie można uznać, by rozstrzygnięcie decyzyjne Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego było wadliwe, skoro trzykrotnie na temat stwierdzonego niedosłuchu u B. K. wypowiedział się ośrodek medycyny powołany rozporządzeniem Rady Ministrów do orzekania w tym przedmiocie - uznając, iż etiologia uszkodzenia jest pozazawodowa i niespowodowana hałasem. Jak wynika z powołanych przepisów rozporządzenia wskazane jednostki organizacyjne wydają orzeczenia "w sprawie choroby zawodowej" na podstawie wyników dochodzenia epidemiologicznego, dokumentacji dotyczącej zatrudnienia i wyników przeprowadzonych badań klinicznych oraz dokumentacji lekarskiej. Nie mają obowiązku prowadzenia badań ani ustaleń jakie czynniki inne mogły powodować zmiany w postaci ubytku słuchu po wykluczeniu czynnika jakim jest hałas, mimo że praca była wykonywana z narażeniem na hałas. W świetle powyższej oceny nie zasługują na uznanie zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. ani naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż ocena Sądu I instancji była prawidłowa. Zważywszy na orzeczenie lekarskie, które było wiążące dla organu wydającego decyzję w przedmiocie choroby zawodowej - słusznie Sąd ten uznał, iż w sprawie niniejszej innej treści decyzja nie mogła być wydana. Ocena Sądu znajduje też uzasadnienie w świetle uzupełnionego materiału dowodowego sprawy, który zdaniem Sądu wykonał wszystkie zalecenia z poprzedniego wyroku uchylającego decyzję. Stanowisko autorki skargi kasacyjnej zaprezentowane w uzasadnieniu tej skargi sprowadza się do polemiki z oceną Sądu - pomijając fakt, iż Sąd ten opierał się na diagnozie zawartej w orzeczeniu jednostki medycznej - specjalistycznej powołanej do wydawania tego rodzaju orzeczeń w sprawach chorób zawodowych. Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji - skarga ta podlega oddaleniu. Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.