I OSK 1021/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2129/07 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 marca 2008 r., odrzucił skargę T. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. T. K. wnioskiem z dnia [...] zwrócił się - w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) - do Ministra Obrony Narodowej o udostępnienie tekstu umowy zawartej pomiędzy Skarbem Państwa - Ministrem Obrony Narodowej a spółką [...] S.A. z siedzibą w W., określającej zasady dostarczania na potrzeby Sił Zbrojnych RP wysokorozdzielczych zobrazowań satelitarnych oraz wykonywanie specjalistycznych analiz zobrazowań dla wskazanych obszarów. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił T. K. udzielenia informacji publicznej poprzez udostępnienie tekstu Umowy nr [...], zawartej w dniu [...] pomiędzy Skarbem Państwa - Ministrem Obrony Narodowej a Prezesem Zarządu [...] S.A. z siedzibą w W. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że informacja o podpisaniu umowy została udostępniona, zgodnie z art. 8 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wskazywała udziałowców Spółki, sposób osiągania przez nią danych, przedmiot umowy, wartość udzielonego zamówienia oraz znaczenie pozyskanych danych dla funkcjonowania Sił Zbrojnych RP. Jednocześnie - zdaniem organu - stosownie do art. 4 pkt 5 ustawy - Prawo zamówień publicznych, stosowanie tej ustawy przy zawieraniu przedmiotowej umowy zostało wyłączone. Ponadto Minister wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Ujawnienie treści umowy, zdaniem Ministra, stanowiłoby czyn nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.). Minister Obrony Narodowej, na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...], bez numeru oraz wskazania daty dziennej, mając za podstawę art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego złożył skarżący zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 127 § 4, art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo niezapewnienia wnioskodawcy czynnego udziału w postępowaniu, co w tej sprawie miało wpływ na wynik postępowania, gdyż strona nie mogła wykazać, że argumenty podniesione przez Spółkę nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący wskazał również na obrazę art. 107 § 1 Kpa, polegającą na braku daty dziennej zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu postanowienia z dnia 28 marca 2008 r. wskazał, że stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Sądem właściwym do orzekania w tych sprawach jest sąd rejonowy właściwy ze względu na siedzibę podmiotu, który odmówił udostępnienia informacji publicznej (ust. 3). Oznacza to, że o trybie dochodzenia praw związanych z odmową dostępu do informacji decyduje jej przedmiot. Jeżeli więc podstawą odmowy udostępnienia informacji, na którą powołał się podmiot dysponujący informacją, jest tajemnica ustawowo chroniona, ale inna niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, stronie ubiegającej się o informację, zawierającą taką tajemnicę, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję organu, odmawiającą jej udostępnienia. Ustawodawca, bowiem w tym zakresie wyłączył kognicję sądu administracyjnego do rozpoznawania sprawy. W takiej sytuacji strona może wystąpić do właściwego sądu powszechnego z powództwem o udostępnienie tej informacji. W niniejszej sprawie podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej stanowiła tajemnica przedsiębiorcy, uregulowana w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz.1503 z późn. zm.). Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł skarżący. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego wykładnię nieuwzględniającą art. 45 ust. 1 w związku z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegającą na przyjęciu, że w świetle tego przepisu sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpatrzenia skargi na decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy w przypadku, gdy przedmiotem skargi do sądu administracyjnego było wyłącznie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, nie zaś prawa materialnego regulującego tajemnicę przedsiębiorcy, wskutek czego strona została pozbawiona konstytucyjnego prawa do sądu i kontroli prawidłowości działań podjętych przez administrację publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw prawnych. Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Komentowany przepis wymienia podstawy kasacji, czyli przyczyny, na podstawie których można zaskarżyć orzeczenie sądu administracyjnego pierwszej instancji. Skargę kasacyjną opierając na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. czyli na podstawie naruszenia prawa materialnego należy oprzeć na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Natomiast skargę kasacyjną opierając na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należy oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać trzeba, że zaskarżenie rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wiąże się z naruszeniem przez sąd przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy. W niniejszej sprawie skarżący, jaką podstawę kasacji wskazał art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucając obrazę przepisów postępowania w postaci art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego wykładnię nieuwzględniającą art. 45 ust. 1 w związku z art. 184 Konstytucji RP i w związku z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wskazać jednak trzeba, iż artykuł 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma dwoisty charakter. Ustęp 1 tegoż przepisu tworzy normę prawa materialnego tzn. tworzy normę regulującą treść stosunków prawnych, a więc obowiązki i uprawnienia podmiotów tych stosunków, zaś ust. 2 i 3 tegoż przepisu tworzą normy prawa procesowego tzn. tworzą normy regulujące właściwość sądów bądź innych organów oraz formy działania tych organów i występujących przed nimi stron jak też osób zainteresowanych. Mając na uwadze, że przepis ten ma dwoisty charakter, zaś autor skargi kasacyjnej powołał się w ramach podstawy kasacyjnej na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i na zarzut naruszenia art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się do niego merytorycznie. W ramach rozpoznawania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie podkreślić należy, że właściwość sądu administracyjnego dotyczy wszelkich spraw objętych ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) z wyłączeniem spraw, o których stanowi przepis art. 22 ust. 1 tej ustawy. Stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. W przepisie tym ustawodawca wyłączył kognicję sądu administracyjnego w sprawach, w których podmiotowi odmówiono dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inna niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna. Z przepisów art. 21 i art. 22 ust. 1 powoływanej ustawy wynika, że o sposobie dochodzenia dostępu do informacji na drodze postępowania sądowoadministracyjnego lub na drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym decyduje przedmiot ochrony. W rozpoznawanej sprawie Minister Obrony Narodowej odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa czyli tajemnicę, o jakiej mowa na gruncie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). W związku z tym, Sąd I instancji ma rację wskazując, że w takiej sytuacji kognicja sądu administracyjnego nie znajduje zastosowania, a właściwym do rozpoznania argumentacji niezadowolonej strony jest sąd powszechny. Użyte w omawianym przepisie - art. 22 ust. 1 - ustawy o dostępie do informacji publicznej określenie ,,z powołaniem się" ma takie znaczenie, iż wystarczy aby podmiot dysponujący daną informacją w rozstrzygnięciu powołał się na wymieniony w tym przepisie przedmiot ochrony, aby skutecznie wyłączyć możliwość jego kontroli przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie zatem przyjął, iż sąd administracyjny nie może kontrolować w takiej sytuacji legalności tego rodzaju decyzji i badać czy w ogóle przesłanka z art. 22 ust. 1 ustawy w konkretnej sprawie wystąpiła. Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisu art. 22 ust. 1 stwierdzając, że ustawodawca wyraźnie w tym zakresie upoważnił do kontroli jedynie sąd powszechny. Podkreślić dodatkowo trzeba, że obowiązujący system prawny nie dopuszcza dualizmu w zakresie przysługujących środków ochrony prawnej. Nie można w świetle tych okoliczności zgodzić się ze skarżącym o zamknięciu mu drogi do weryfikacji tego rodzaju decyzji Ministra. Zaproponowaną formą weryfikacji takiej decyzji jest możliwość wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Możliwość ta wynika wprost z powołanego przepisu. Wskazać jednocześnie należy, że ustawy szczególne przewidują, wyjątkiem nie jest tu ustawa o dostępie do informacji publicznej, możliwość weryfikowania decyzji administracyjnej przed sądem powszechnym. Tego rozwiązania nie można traktować jako niezagwarantowania stronie prawa do sądu. W związku z tym należało przyjąć, że kwestionowane rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest prawidłowe i odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.