VII SA/Wa 63/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. G. kwotę 373 (trzysta siedemdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 63/08 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007 r. na podstawie art. 157 § 3 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku J. G. - odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005r. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestionowaną decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. udzielił M. Z. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2004r., przy realizacji budynku mieszkalnego wolnostojącego letniskowego usytuowanego na działce nr ew. [...] w K., gm. W. Odnosząc się do żądania J. G. organ uznał, że przeprowadzenia postępowania w trybie art. 156 Kpa domaga się podmiot do tego nieuprawniony. Mając na uwadze usytuowanie spornego obiektu budowlanego w odległości 3,90 m od granicy działki M. Z. z działką J. G. oraz fakt, że od strony tej granicy ściana budynku nie posiada okien ani otworów drzwiowych, przymiot strony J. G. w niniejszym postępowaniu nie przysługuje. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast J. g. interesu prawnego nie posiada. Jednocześnie organ wskazał, że wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r., która była decyzją poprzedzającą wydanie zgody na kontynuowanie robót budowlanych. Dlatego po wydaniu tego rozstrzygnięcia możliwe będzie wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie art. 145 § 1 Kpa decyzji organu powiatowego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005r. Od decyzji tej odwołanie złożył J. G. Skarżący wskazał na zbyt bliskie usytuowanie przedmiotowego budynku w stosunku do nieruchomości będącej jego własnością oraz negatywne oddziaływanie poprzez zwiewanie śniegu i kurzu z dachu budynku na jego budynek oraz zbyt niskie usytuowanie kominów i zadymianie jego domu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania J. G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r., odmawiającej wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] czerwca 2005r. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie budowy przez M. Z. budynku mieszkalnego wolnostojącego letniskowego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w K. gm. W. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r., organ powiatowy, z uwagi na istotne odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, nakazał M. Z. wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy tym budynku. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. zobowiązał M. Z. do przedłożenia 3 egzemplarzy inwentaryzacji stanu istniejącego budynku mieszkalnego, wraz z opinią techniczną, a także projektu docelowego oraz planu zagospodarowania działki. Inwestor przedłożył te dokumenty w dniu [...] czerwca 2005 r., wobec czego organ powiatowy kwestionowaną w trybie nieważności decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. udzielił M. Z. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych uprzednio wstrzymanych. Organ II instancji uznał za prawidłowe ustalenie, iż J. G. nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, w związku z czym należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności udzielającej inwestorce pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że sporna inwestycja znajduje się w odległości 3,90 m od granicy działki J. G. z działką M. Z. a jak wynika z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis § 12 ust. 1 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. z 2002 nr 75, poz. 690 z późn. zm.), stanowi, iż budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Biorąc pod uwagę te przepisy organ stwierdził, że sporny obiekt budowlany znajduje się poza obszarem oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) W tym kontekście uznał, że przymiot strony J. G. nie przysługuje. Organ wskazał również, że decyzja [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007r., stwierdzająca nieważność decyzji PINB w R. z dnia [...] grudnia 2004 r. nakładającej w trybie art., 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji, nie ma wpływu na podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie, odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w R. z dnia [...] czerwca 2005 r., udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Natomiast rozstrzygnięcie to pozwoli na podjęcie działań w trybie wznowienia postępowania co do decyzji organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2005 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. złożył J. G. Skarżący wskazał, że bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością inwestorki. Podniósł, że realizuje ona obiekt z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie nadmiernego zbliżenia do granicy z jego nieruchomością (wskazywał odległość 1,9 m), oraz do krawędzi drogi. Zmienione w stosunku do projektu usytuowanie spornego budynku powoduje negatywne oddziaływanie poprzez zwiewanie kurzu i śniegu z dachu przedmiotowego budynku na jego budynek (drzwi i okna) oraz zbyt bliskie usytuowanie kominów i zadymianie jego domu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie skargę należało uwzględnić. Decyzja kwestionowana przez skarżącego w trybie nieważności była wydana w postępowaniu prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 oraz art. 50 Prawa budowlanego. Postępowanie to może doprowadzić do legalizacji robót budowlanych wykonanych z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę i zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Postępowanie legalizacyjne, w którym organ nakłada określony obowiązek, a następnie wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nie jest zatem postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nie mógł być brany pod uwagę art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zawężający katalog stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniach innych, niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nawet wówczas, gdy jest to postępowanie do niego zbliżone. W szczególności, cytowany przepis prawny nie może być stosowany przy ustalaniu kręgu osób będących stronami w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Organ oceniając przymiot strony skarżącego rozpoznał sprawę tak jakby było to postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Ocena legitymacji do bycia stroną postępowania przez J. G. powinna zatem opierać się o art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, poprzez zbadanie posiadania przez skarżącego interesu prawnego, co mogłoby mieć potwierdzenie w przepisach prawa materialnego, w tym przypadku zaś w art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego. Wprawdzie organ przywołał ten przepis ale nie dokonał analizy przymiotu strony skarżącego właściwej do tej normy. Organ nie odniósł się do zarzutu skarżącego co do zbliżenia budynku do granicy na odległość 1,9 m ( jak wynika ze szkiców sporządzonych przez skarżącego chodzi o odległość od krawędzi dachu budynku do granicy działek), zmienionej konstrukcji dachu powodującej zwiewanie śniegu i kurzu na budynek skarżącego jak również podnoszonej nieprawidłowej odległości kominów budynku inwestorki od okien jego domu. Sąd nie mógł zatem w tym zakresie ocenić zasadności zarzutu podniesionego w skardze. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą obowiązującego prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Rozpatrywana sprawa dotyczy postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwalającej na kontynuowanie robót budowlanych. W ocenie Sądu przymiot strony skarżącego winien być oceniany na tle postępowań administracyjnych związanych z przedmiotowym budynkiem jakie toczą się między stronami. Jeśli bowiem przymiot taki występowałby w postępowaniu prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego to również i w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w stosunku do rozstrzygnięć tam zapadłych przymiotu tego odmówić skarżącemu nie można by było. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia swojej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Uznanie interesu prawnego danego podmiotu jest możliwe tylko wtedy, jeżeli wynika on z konkretnej normy prawa materialnego, stanowiącej materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- p.p.s.a. ) orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.