I OSK 1018/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładów Mechanicznych ... S.A. z/s w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1913/07 w sprawie ze skargi Zakładów Mechanicznych ... S.A. z/s w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1913/07, oddalił skargę Zakładów [...][...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr[...], w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezydent m. st. Warszawy w dniu [...] września 2005 r. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem komunalizacyjnym o skomunalizowanie w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu[...]. Do wniosku załączono kartę inwentaryzacyjną nr [...]. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Dzielnicę-Gminę Warszawa-Wola z mocy prawa nieodpłatnie własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji podał, że w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] pozostawała we władaniu Zakładów [...] [...] w W. (obecnie Zakłady [...][...] S.A. w W.), zaś jej własność została nabyta przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1985 r. w drodze zasiedzenia (postanowienie S [...] dla m. st. W. z dnia [...] października 2001 r., sygn. akt [...]). Wojewoda stwierdził, że w § 10 zarządzenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia 15 czerwca 1951 r., tworzącego przedsiębiorstwo państwowe Warszawski Zakład [...] nr [...], przydzielono do prowadzenia temu przedsiębiorstwu, będącemu poprzednikiem prawnym obecnych Zakładów - [...] Zakład [...] nr [...] w W. [...]. Zakłady [...] [...] S.A. znajdują się w wykazie spółek i przedsiębiorstw państwowych prowadzących działalność na potrzeby obronności państwa. Na objętej powyższą decyzją działce nr [...] znajduje się część budynku (biurowca administracyjnego) niezbędnego do funkcjonowania Zakładów [...][...] S.A. W konsekwencji uznał, że powyższe sporne mienie służyło (co jest stanem faktycznym, a nie prawnym) wykonywaniu w dniu 27 maja 1990 r. zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, a więc było mieniem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ponadto, wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez P. P. Zakłady [...][...] S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu. Odwołanie od powyższej decyzji do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wniósł Prezydent m. st. Warszawy. Podniósł, że przedmiotowa działka powinna zostać skomunalizowana na rzecz Dzielnicy-Gminy Warszawa-Wola z dniem 27 maja 1990 r., gdyż w tym dniu była ona tylko w faktycznym władaniu przedsiębiorstwa państwowego Zakładów[...][...], które nie legitymowało się prawem zarządu. Wskazał także, że przedmiotowe mienie służyło przedsiębiorstwu państwowemu, a nie żadnemu z organów wymienionych w art. 11 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - do wykonywania ich zadań. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpoznaniu odwołania Prezydenta m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr[...], uchyliła zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] i stwierdziła nabycie z mocy prawa przez Gminę Warszawa-Wola prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazała, że podstawę wniosku Gminy i kwestionowanej decyzji Wojewody Mazowieckiego, stanowił art. 5 ust 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., którego komunalizujący skutek zobowiązuje do potwierdzenia nabycia prawa własności danego mienia, jeśli zostały spełnione wymienione w nim warunki, a mienie nie podlega wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zdaniem Komisji powołany w decyzji Wojewody fakt przydzielenia Przedsiębiorstwu w 1951 r. przez Ministra Przemysłu Ciężkiego [...] Zakładu [...] nr [...][...] - nie może być uznany jako jednoczesne ustanowienie tytułu prawnego do nieruchomości nie stanowiącej wówczas mienia państwowego (art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) w brzmieniu wówczas obowiązującym. Fakt władania lub faktycznego użytkowania danego składnika mienia nieruchomego nie można również skutecznie utożsamiać z jego należeniem do Zakładów [...] w rozumieniu cyt. art. 5 ust. 1ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Bez znaczenia jest także fakt uwłaszczenia spornym mieniem Zakładów, gdyż kwestia komunalizacji mienia stanowi w świetle art. 97 § 1 K.p.a. zagadnienie wstępne dla postępowania uwłaszczeniowego, a nie odwrotnie (uzasadnienie postanowienia składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2001 r. OSA 6/01, ONSA 2002 r. nr 3, poz. 94). Mienie to nie mogło również podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., gdyż przepis ten dotyczy zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej lub państwowej. Nadto przepisu tego nie można interpretować rozszerzająco, jak to uczyniono w uzasadnieniu decyzji Wojewody, gdyż jest on przepisem szczególnym określającym wyjątki od zasady komunalizacji mienia z mocy prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 1996 r. I SA 317/95, ONSA z 1997 r. nr 2, poz. 79). W rezultacie powyższych rozważań, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa doszła do przekonania, że skoro przedmiotowa zabudowana nieruchomość (działka nr [...]) nie podlegała wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa, stanowiła ona w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej mienie państwowe i należała w tamtym czasie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, to - jako położona na terenie ówczesnej Dzielnicy-Gminy Warszawa-Wola - stała się mieniem komunalnym tej Gminy na mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Zakładów [...][...] S.A. z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniesiono, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka pozostawała we władaniu ówczesnych Zakładów [...][...] (których skarżący jest następcą prawnym), zaś prawo własności do tego gruntu przysługiwało Skarbowi Państwa. Z treści zarządzenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia 15 czerwca 1951 r. - na mocy którego zostało utworzone przedsiębiorstwo państwowe [...] Zakład [...] Nr [...] - wynika, że organem założycielskim tego przedsiębiorstwa był Skarb Państwa, reprezentowany przez Ministra Przemysłu Ciężkiego. Zaś § 10 tego zarządzenia stanowi: "przydziela się przedsiębiorstwu do prowadzenia [...] Zakład [...] Nr [...] w W. [...]. Sformułowanie to należy traktować jako oznaczenie nieruchomości przekazanej w zarząd. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Powyższy przepis skutkuje komunalizacją mienia państwowego. Zobowiązuje on do potwierdzenia nabycia danego mienia przez gminę, jeśli zostały spełnione określone warunki: 1. uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie (tj. na dzień 27 maja 1990 r.), 2. mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, oraz 3. nie może podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W świetle powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ był zobowiązany do wyjaśnienia, statusu mienia państwowego pozostającego we władaniu Zakładów [...][...] S.A. Jeżeli bowiem w dniu 27 maja 1990 r. skarżący legitymował się tytułem o charakterze prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, przysługiwało mu, na przykład, prawo zarządu nieruchomością, to wówczas nieruchomość ta nie mogła podlegać komunalizacji. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy prawidłowo uwzględnił stan faktyczny i prawny przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Na mocy prawomocnego postanowienia S. [...] dla m. st. W. z dnia [...] października 2001 r., sygn. akt [...] - od 1985 r. nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa. Z kolei w rozumieniu cyt. art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wtedy pod zarządem innych niż państwo państwowych osób prawnych w tym m.in. przedsiębiorstw państwowych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została w dniu [...] czerwca 1951 r. - zarządzeniem Ministra Przemysłu Ciężkiego - przydzielona przedsiębiorstwu państwowemu [...] Zakład [...] nr[...], poprzednikowi skarżącej. Wprawdzie zapis § 10 wspomnianego zarządzenia stwierdza, że przydzielono do prowadzenia temu przedsiębiorstwu [...] Zakład [...] nr [...] w W. [...], to jednak nie może być on uznany za prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że przydzielenie mienia w powyższy sposób, nie może być utożsamiane z przekazaniem temu przedsiębiorstwu zarządu jakąkolwiek nieruchomością (w szczególności bez jej ewidencyjnego określenia). Prawa zarządu konkretną nieruchomością nie można bowiem domniemywać, zaś przed dniem 27 maja 1990 r. prawo zarządu nieruchomością było regulowane ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 nr 22, poz. 99 w brzmieniu wówczas obowiązującym), która określała sposób powstania i przenoszenia tego prawa. Podkreślił, iż Skarb Państwa jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości dopiero od dnia [...] stycznia 1985 r., a zatem wszelkie wcześniejsze rozporządzenia dotyczące tej nieruchomości nie mają znaczenia. Ponadto, Sąd pierwszej instancji, podzielając argumenty zawarte m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1999 r., sygn. I SA 2242/98, LEX nr 47369 podkreślił, iż dowody dopuszczone przy uwłaszczeniu mienia nie mają w ogóle zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym, którego skutki nastąpiły wcześniej niż skutki uwłaszczeniowe. A zatem, organ odwoławczy trafnie zauważył, iż w świetle art. 97 § 1 K.p.a. kwestia komunalizacji mienia stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania uwłaszczeniowego, a nie odwrotnie (tak w uzasadnieniu postanowienia składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2001 r. OSA 6/01, ONSA 2002 r. nr 3, poz. 94). Rozważając fakt istnienia, bądź nie, przesłanki lub przesłanek wyłączających dane mienie z komunalizacji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i organów administracji państwowej stopnia podstawowego określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie stało się mieniem komunalnym, jeżeli zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 tejże ustawy składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., 1) służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Sporne mienie nie mogło podlegać wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż przepis ten dotyczy zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej i państwowej, a przedsiębiorstwo państwowe Zakłady[...] [...] nie wykazało, by było w dniu 27 maja 1990 r. takim organem oraz by wykonywało wówczas zadania publiczne takiego organu. Zakłady znajdują się w wykazie obiektów prowadzących działalność na potrzeby obronności państwa dopiero na podstawie decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2000 r. Powyższe oznacza, iż na dzień 27 maja 1990 r. przesłanka realizacji zadań publicznych nie była spełniana przez skarżącego. Przedsiębiorstwo państwowe [...] nie zostało także wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301). Ponadto Sąd wziął pod uwagę, iż przepisu art. 11 ust. 1 nie można interpretować rozszerzająco, gdyż jest on przepisem szczególnym określającym wyjątki od zasady komunalizacji mienia z mocy prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 1996 r. I SA 317/95, ONSA z 1997 r. nr 2, poz. 79.). W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wprawdzie w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu Zakładów [...][...] w W., to jednak nie posiadały one do niej tytułu prawnego, a to - wbrew twierdzeniom skarżącej - oznaczało, że podlegała ona komunalizacji z mocy prawa na rzecz Dzielnicy-Gminy Warszawa-Wola. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zakłady [...] [...] S.A. w W. i zaskarżając go w całości zarzuciły na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191, ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 4 pkt 1 powołanej ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, poprzez niewłaściwe zastosowanie Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. 3. naruszenie przepisów o postępowaniu, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), poprzez ich niezastosowanie. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zarządzenie Ministra Przemysłu Ciężkiego, z dnia [...] czerwca 1951 r. na mocy którego zostało utworzone przedsiębiorstwo państwowe "[...] Zakład [...] Nr [...] ". Z treści tego zarządzenia wynika, że organem założycielskim tego przedsiębiorstwa, którego następcą prawnym jest skarżący, był Skarb Państwa, reprezentowany przez Ministra Przemysłu Ciężkiego. Z kolei, z treści § 10, powołanego zarządzenia wynika, że "przydziela się przedsiębiorstwu do prowadzenia: [...] Zakład [...] Nr [...] w W., [...] . W ocenie autora skargi kasacyjnej, sformułowanie to w części [...] należy traktować jako oznaczenie nieruchomości, przekazanej w zarząd. Oznacza to, że w dniu 27 maja 1990 r., a zatem w dacie istotnej i decydującej dla rozstrzygnięcia w przedmiocie komunalizacji gruntów pozostających wówczas we władaniu skarżącego, nieruchomość działka nr [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa, nie należała do żadnego z podmiotów, wymienionych w treści art. 5 ust. 1, cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a to wykluczało formalną możliwość jej komunalizacji w tym trybie. Uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, skarżący wskazał, że Sąd nie wziął pod uwagę, że okoliczność przydzielenia w dniu [...] czerwca 1951 r. zarządzeniem Ministra Przemysłu Ciężkiego, poprzednikowi prawnemu skarżącego, przedmiotowej nieruchomości (działki nr[...]), powinna być traktowana, jako przekazanie tej nieruchomości w zarząd, z wszelkimi konsekwencjami, z faktu tego wynikającymi. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, wyłączający możliwość komunalizacji, gdyż sporna działka nr 42, stanowiła, w dniu 27 maja 1990 r. mienie służące wykonywaniu zadań publicznych. Jest to przesłanka ustawowa, odnosząca się do stanu faktycznego i nie pozostaje ona w związku z posiadaniem lub nie posiadaniem tytułu prawnego do gruntu. Spełnione zostały zatem wszystkie przesłanki do uznania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., że sporna działka nr [...] "należała" do skarżącego. Ponadto, w skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w jakikolwiek sposób do argumentów skarżącego dotyczących treści § 4 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, ze zm.), stosownie do którego to zapisu, podstawą dla stwierdzenia prawa dotychczasowego zarządu jest m.in. zarządzenie w sprawie utworzenia państwowych jednostek organizacyjnych, jeżeli w swojej treści zawiera oznaczenie nieruchomości, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdzie, w świetle treści istniejących i powołanych wyżej dokumentów, należy uznać istnienie prawa zarządu, od 1951 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że przydzielenie istniejącemu wtedy Przedsiębiorstwu do prowadzenia[...] Zakładu [...] nr [...] w W. [...] nie może być utożsamiane ani z oznaczeniem jakiejkolwiek nieruchomości, ani z przekazaniem prawa zarządu jakąkolwiek nieruchomością, gdyż prawa zarządu konkretną nieruchomością nie można domniemywać, bowiem przed 27 maja 1990 r., prawo zarządu nieruchomością było regulowane ustawą która określała sposób powstania i przenoszenia tego prawa. W konsekwencji zaskarżony wyrok nie narusza art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zdaniem organu nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., gdyż przepis ten dotyczy zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej i państwowej, a przedsiębiorstwo państwowe Zakłady [...][...] nie mogło być i nigdy nie było takim organem ani nie wykonywało w ogóle zadań publicznych lecz produkcyjne. Nadto przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 nie można interpretować rozszerzająco, bowiem jest on przepisem szczególnym określającym wyjątki od zasady komunalizacji mienia z mocy prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 1996 r. I SA 317/95, ONSA z 1997 r. nr 2, poz. 79.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną podano także, że nietrafny jest zarzut nieuwzględnienia treści § 4 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), przede wszystkim dlatego że rozporządzenia to weszło w życie po dniu 27 maja 1990 r. i dotyczyło uwłaszczania skutkującego z dniem 5 grudnia 1990 r., a zatem nie można w żadnym razie stosować go do mienia już skomunalizowanego z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Niezależnie od powyższego, zaznaczono, że skarżący nie udokumentował okoliczności by miał wcześniej ustanowiony zarząd lub użytkowanie spornego mienia w trybie obowiązującym przed 27 maja 1990 r. Ponieważ w weryfikowanym postępowaniu uwzględniono równocześnie stan faktyczny i prawny działki nr [...] istniejący w dniu wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., mienie to nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji jaka nastąpiła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Stanowiło własność państwową i należało w rozumieniu cyt. art. 5 ust. 1 pkt 1 do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, więc jako położone w tamtym czasie na terenie Dzielnicy-Gminy Warszawa-Wola stało się z dniem 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym tej Gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone enumeratywnie w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega drugi zarzut, gdyż dopiero po przesądzeniu, że przyjęty przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku stan faktyczny jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowanego procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. W ocenie autora skargi kasacyjnej naruszono art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się bowiem do argumentów skarżącego dotyczących § 4 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie i użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ww. ustawy , sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Natomiast w myśl § 2 art. 1 tej ustawy, kontrola o której mowa w § 1 jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednakże analiza uzasadnienia tego zarzutu skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż de facto kwestionuje on prawidłowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku lecz zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie został przez autora skargi kasacyjnej postawiony. A zatem kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie mogła być w tym przypadku utożsamiana z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 cyt. ustawy. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie stwierdzić należy, iż jest on nietrafny. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, że sposób sformułowania i uzasadnienia tego zarzutu w istocie zmierza do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej nie można skutecznie stawiać zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym jakie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszył Sąd pierwszej instancji. Próba zwalczania ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona ewentualnie skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r. FSK 568/04, ONSAiWSA 2005 nr 4, poz. 67 oraz z dnia 6 lipca 2004 r. FSK 192/04 ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68). Powołany przez autora skargi kasacyjnej art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stanowi, że "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin". Wskazać należy, że użyte w art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy pojęcie "należące do", oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowiło negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację w trybie ww. przepisu cyt. ustawy, która następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r. Decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia Skarbu Państwa na właściwa gminę. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość zabudowana położona w W. przy ul. [...] oznaczona w ewidencji gruntu jako działka nr [...] w obrębie[...], stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, gdyż z dniem [...] stycznia 1985 r. została nabyta w drodze zasiedzenia (postanowieniem S. [...] dla m.st. W. z dnia [...] października 2001 r. sygn. akt[...]). Istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. Zakłady [...][...] w W. (obecnie Zakłady [...][...] S.A. w W.) legitymowały się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, gdyż tylko on świadczyłby o tym, że nieruchomość ta nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji aprobując stanowisko organu odwoławczego prawidłowo uznał, że zapis § 10 zarządzenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia 15 czerwca 1951 r. tworzącego przedsiębiorstwo państwowe "[...] Zakład [...] nr [...] stwierdzający, że przydzielono do prowadzenia temu przedsiębiorstwu [...] Zakład [...] nr [...] w W. [...], nie mógł być uznany za tytuł prawny do tej nieruchomości. Nie mógł być on utożsamiany z przekazaniem temu przedsiębiorstwu zarządu tą nieruchomością. Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, iż prawa zarządu nad konkretną nieruchomością nie można domniemywać, zaś przed 27 maja 1990 r. sposób powstania i przenoszenia tego prawa regulowała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) - por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1992 r. I SA 1419/91 ONSA 1992 nr 2, poz. 39. Wymogi ustanawiania zarządu nieruchomością wyjaśnił m.in. Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. III CZP 81/93, OSNCA 1994 r. nr 2, poz. 27). Zaprezentowany przez autora skargi kasacyjnej pogląd odmienny, niepoparty argumentacją prawną stanowi zatem jedynie polemikę ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w zaskarżonym wyroku. Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepis ten stanowi, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Kasator stawiając powyższy zarzut ograniczył się do stwierdzenia, że sporna działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła mienie służące wykonywaniu zadań publicznych. Natomiast Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko organu odwoławczego zasadnie przyjął, że w tym dniu Zakłady [...][...] nie były organami, o których mowa w tym przepisie i nie wykazały, aby takie zadania wykonywały. A zatem przedmiotowa działka nie podlegała wyłączeniu spod komunalizacji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i w myśl art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.