II SA/Kr 27/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Pasternak AWSA Inga Gołowska Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 500 zł ( pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...].2000r. znak [...] Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 81 c ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo Budowlane (Dz. U. nr 89 póz. 414 z późniejszymi zmianami a szczególnie Dz. U. Nr 106 póz. 668), art. 123 k.p.a. zobowiązał P. S. do przedłożenia w terminie do [...].2000r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...], Powiat [...] dokumentów: opinii urbanistycznej dotyczącej możliwości prowadzenia ubojni na działce [...]; inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej zatwierdzonej w Zespole Uzgadniania Dokumentacji Projektowej; inwentaryzacji architektoniczne - budowlanej budynku, wykonanej przez osobę uprawnioną spełniającą wymogi projektu budowlanego zgodnie z Zarządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (M.P. nr 2 z dnia 24.01.1995r. póz. 30); opinii kominiarskiej; orzeczenia technicznego o prawidłowości wykonania robót; powiadomienia organów Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej, Inspekcji Ochrony Środowiska i Inspekcji Sanitarnej oraz oświadczenia inwestora, jeżeli w/w instytucje w terminie 14 dni nie zajmą żadnego stanowiska. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, iż [...].1999r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ubojni i hurtowni bydła prowadzonej przez P. S., który nie posiada żadnych dokumentów dotyczących przyjęcia budynku ubojni do użytkowania. Wymienione dokumenty są niezbędne do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. S., twierdząc że podjęte czynności mają zmierzać do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nie przewiduje na przedmiotowym obszarze żadnej działalności gospodarczej. Postanowieniem z dnia [...].2003r. znak [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 123 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98 póz. 1071) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 106 póz. 1126 z późniejszymi zmianami) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, iż ze względu na wykonanie przedmiotowego obiektu pod rządami ustawy Prawo budowlane z 24.10.1974r. właściwym trybem do zastosowania jest art. 103 ust.2 tejże ustawy i organ l instancji powinien w pierwszej kolejności rozważyć czy wybudowany obiekt nie narusza okoliczności określonych w art. 37 tej ustawy (Prawo budowlane z 1974r). Stąd też, by nie narażać inwestora na ponoszenie być może niepotrzebnych kosztów, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, orzekając o jej istocie, organ l instancji powinien uwzględnić wnioski podniesione przez stronę w zażaleniu. Dopiero jeśli PINB ustali, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 37 ustawy Prawo budowlane, może przed wydaniem decyzji określonej w art. 40 tej ustawy żądać przedłożenia stosownych dokumentów. Decyzją nr [...] z dnia [...].2003r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r nr 38 póz. 229) w związku z art. 103 ust.2 oraz art.80 ust2.pkt.1, art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1974r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 106 póz. 1126 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 k.p.a. odmówił nałożenia na P. S. obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami przedmiotowego obiektu samowolnie wybudowanego w 1992r oraz orzekł, że w/w obiekt - budynek ubojni i hurtowni bydła zlokalizowany na działce [...] obr. [...] w [...], wybudowany przed 1995r. bez uzyskania decyzji pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż przedmiotowy budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 24.10.1974 r. W związku z tym znajduje do niego zastosowanie art. 103 ust. 2 tej ustawy. W toku prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego badał więc zgodność przedmiotowego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uznał, iż zgodnie z § [...] uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] 1994r. zmieniającej uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (przy dopuszczalnej możliwości zmiany przebiegu linii rozgraniczającej tereny o różnych rodzajach przeznaczenia) w/w budynek znalazłby się na terenie przeznaczonym pod zabudowę. Na podstawie zgromadzonych dokumentów, ustalono ponadto, iż obecnie przedmiotowa inwestycja również nie narusza przepisów szczególnych ustawy z dnia 3.02.1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 22.02.1995) oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2000r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62 póz. 627 z późn. zm.). Dodatkowo, z zasięgniętej opinii oddziaływania na środowisko, wynika że wielkość produkcji ubojni wynosi [...] ton rocznie co nie kwalifikuje jej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu do stanu zgodności z prawem P. S. przedłożył do Inspektoratu dokumenty: inwentaryzację architektoniczne - budowlaną; opinię techniczną o prawidłowości wykonania robót; inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku wraz z przyłączami uzgodnioną w Zespole Uzgadniania Dokumentacji Projektowej, potwierdzenie zgłoszenia do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej, Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, Państwowej Inspekcji Pracy i Państwowej Inspekcji Sanitarnej - wraz z oświadczeniem o nie wniesieniu sprzeciwu; opinię kominiarską. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że w/w budynek nie narusza przepisów szczególnych ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia oraz nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich (art.5 ustawy z 1974r. Prawo budowlane). Odwołanie od tej decyzji złożył J. S. Decyzją z dnia [...].2004r. znak [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98 póz. 1071 z późniejszymi zmianami) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207 póz. 2016) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podkreślił, iż organ l instancji nie przeprowadził właściwie postępowania wyjaśniającego i dokonał błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Organ l instancji uznał, iż nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy prawo budowlane z 1974r., podczas gdy w ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy wskazuje na istnienie co najmniej jednej z wymienionych w tym przepisie okoliczności. W aktach sprawy znajduje się Opinia Wydziału Architektury Geodezji i Budownictwa Urzędu Miasta [...] o przedmiotowej działce, zgodnie z którą lokalizacja ubojni jest niezgodna z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego Uchwałą [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].1994r. zmieniającą Uchwałę nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...].1988r. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem organ l instancji powinien odnieść się do postanowień miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie realizacji przedmiotowego obiektu. Przedmiotowy budynek został zrealizowany w 1992r. a więc przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy ustosunkować się do zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], który obowiązywał w okresie budowy obiektu. Ponadto specyfika działalności związanej z ubojem bydła, związana jest z uciążliwościami dla otoczenia, w związku z czym organ l instancji powinien ustalić czy przedmiotowy obiekt nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. W ocenie organu II instancji, należy przeprowadzić dowód w postaci oględzin przedmiotu postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...].2006r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] na podstawie art. 37 ust.1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r nr 38 póz. 229), art. 103 ust.2, art.80 ust. 2 pkt.1, art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207 póz. 2016 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98 póz. 1071 z późniejszymi zmianami) nakazał inwestorowi P. S. rozbiórkę budynku ubojni bydła i hurtowni, wybudowanej przed 1995r. na działce [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...] bez decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974r, gdyż zabudowa działki nr [...], obr. [...] narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie jej powstania. Zgodnie z obowiązującym wówczas Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] 1988r., w/w teren znajdował się w obszarach mieszkalnictwa jednorodzinnego niskiej intensywności - [...]- przeważająca część działki nr [...] oraz zieleni parkowej o charakterze ogólnomiejskim i podstawowym - [...]- wschodni skraj opisywanej działki. Od powyższej decyzji odwołał się P. S., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Podniósł on, iż działka nr [...] obr. [...] została zabudowana budynkiem gospodarczym, który w późniejszym okresie został przekształcony w ubojnię bydła i hurtownię. Powołując się na Uchwałę [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 1994r. zmieniającą Uchwałę nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...].1988r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], wskazał ponadto, iż w powyższej sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Decyzją z dnia [...].2007r. znak [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ ł instancji. W uzasadnieniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, iż organ l instancji nie uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo budowlane. Na podstawie dokumentacji fotograficznej z oględzin z dnia [...] 2005r. można dać wiarę notatce służbowej, sporządzonej przez pracownika Urzędu Miasta [...], która potwierdza fakt prowadzenia "w ostatnim czasie" robót budowlanych w obiekcie i jego otoczeniu. Zgodnie z art. 103 § 2 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane prowadzone po 1.01.1995 traktuje się jako kontynuację budowy, wobec faktu, iż pojęcie rozbudowy, remontu i przebudowy dotyczy wyłącznie obiektów legalnie użytkowanych. Tym samym, w przypadku tym, nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z 1974r. Organ powinien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego w tej sprawie. Ponadto, inwestorami przedmiotowego obiektu byli P. i E. S., natomiast obowiązek określony w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nałożony został tylko na jednego z inwestorów. Dodatkowo, stronami powyższego postępowania winni być właściciele nieruchomości znajdujących się w tzw. obszarze oddziaływania obiektu. W związku z tym, organ l instancji powinien rozważyć rozszerzenia kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie o właścicieli działek nr [...] i [...]. Zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zebrał materiału dowodowego w prawidłowy sposób i nie dokonał jego wnikliwej oceny, czym naruszył art. 7, 77 i 80 Kpa. Zabrakło też wnikliwości organu I instancji przy ustaleniu podmiotu zobowiązania i kręgu stron postępowania, czym uchybiono wobec art. 28 Kpa. Co więcej, nawet przyjmując prawidłowość ustaleń organu l instancji, zaskarżone orzeczenie budzi wątpliwości w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18.10.2006r. (Dz. U. Nr 193, póz. 1430). Wobec konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji organ II instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 136 Kpa. Skargę na powyższą decyzję złożył J. S., wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej przepisy Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja stoi w sprzeczności z dotychczas wydanymi przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] rozstrzygnięciami i ich uzasadnieniami. Co więcej, jak wynika z oświadczeń inwestora budowa obiektu została zakończona w 1992r. w związku z czym, nie mogą mieć w tej sprawie zastosowania przepisy Prawa budowlanego z 1994r. Bez znaczenia w przedmiotowej sprawie są również wątpliwości [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] odnośnie inwentaryzacji powykonawczej budynku. Zdaniem skarżącego nie ma także podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania, gdyż w czesi realizacji obiektu obowiązywał na tym terenie miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] obejmujący działkę nr [...] obr. [...] w obszarze mieszkalnictwa jednorodzinnego niskiej intensywności oraz zieleni parkowej. Decyzja rozstrzygająca w tej sprawie nie może być sprzeczna z ustaleniami powyższego planu a więc nie będzie kształtować korzystania z sąsiednich nieruchomości w sposób odmienny niż określony w planie. Ponadto przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, jako iż dotyczy przepisów Prawa budowlanego z 1994r. a nadto, wydany został po decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2006r. W dalszej części skarżący podtrzymał swoje stanowisko odnośnie do właściwych wg niego podstaw prawnych do wydania decyzji (art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r.) W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] 2007r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podniósł, iż organy administracyjne mają obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy (art. 7 i 77 Kpa). W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył wzmiankowane przepisy, wydając przedwcześnie decyzję, bez wyjaśnienia i rozważenia istotnych dla sprawy okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 póz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] 2004 r. organ II instancji kontrolując, a następnie uchylając decyzję organu l instancji przesądził, iż przedmiotowy obiekt (ubojnia i hurtownia bydła) został wybudowany przed 1 stycznia 1994 r. Stwierdził ponadto, że w sprawie ma niewątpliwie zastosowanie prawo budowlane z 1974 r. i polecił zbadać organowi przesłanki wynikające z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tejże ustawy, gdyż jak stwierdził [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] "analiza materiału dowodowego wskazuje na istnienie co najmniej jednej z wymienionych w art. 37 ust. 1 okoliczności". Organ l instancji, stosując się do tych zaleceń przeprowadził [...] 2005 r. wizję w terenie, a protokół z kontroli (k. [...]) ubojni wyraźnie określa, iż roboty rozpoczęto w 1989 r., a ukończono je w 1990 r. Na tej postawie organ l instancji wydał decyzję z [...] 2006 r., nakazującą rozbiórkę budynku ubojni bydła i hurtowni wybudowanej bez pozwolenia na budowę. W decyzji powołano się na art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.), gdyż jak stwierdzono rozbieżność dowodów co do roku zakończenia budowy nie ma znaczenia, gdyż jest bezsporne, iż wspomniany obiekt został zakończony przed wejściem w życie prawa budowlanego z 1994 r. Stwierdzono również, także w wykonaniu zaleceń organu II instancji zawartych w decyzji z [...] 2004 r., iż "należy się odnieść do postanowień miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie realizacji przedmiotowego obiektu" że w sprawie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r., gdyż przedmiotowa zabudowa działki nr [...] narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie ich powstania. Zgodnie z tym planem teren działki znajdował się na obszarach mieszkalnictwa jednorodzinnego niskiej intensywności [...] - przeważająca część działki nr [...] oraz zieleni parkowej o charakterze ogólnomiejskim i podstawowym [...]- wschodni kraj opisywanej działki. W sprawie zatem organ l instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z art. 7 i 77 kpa, stosując się ściśle do wytycznych organu II instancji. Toteż nie jest zrozumiałe obecnie zastosowanie przez organ II instancji ponownie art. 138 § 2 kpa w zaskarżonej decyzji z [...] 2007 r. Stosowanie tego przepisu ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy zachodzi konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zdaniem Sądu taka okoliczność nie zachodzi w sprawie, gdyż materiał dowodowy jest od dawna zgromadzony w aktach sprawy. Prowadzenie jakichś dodatkowych robót budowlanych w obiekcie i jego otoczeniu nie ma żadnego znaczenia w sprawie, co najwyżej może inicjować jakieś nowe postępowanie, związane z nowymi robotami budowlanymi. Organy bowiem l i II instancji już dawno ustaliły kiedy i pod rządami jakiej ustawy została wybudowana przedmiotowa ubojnia i hurtownia, dlatego brak podstaw do rozpatrywania tej kwestii od początku. Dotyczy to również sugestii co do poszerzenia kręgu stron postępowania. Odnośnie natomiast kwestii rzekomego nie brania udziału w sprawie przez współwłaściciela działki p. E. S., to należy stwierdzić, że był on zawiadamiany o prowadzonych czynnościach, brał udział we wspomnianych oględzinach z [...] 2005 r. oraz otrzymał decyzję organu l instancji. Brak zatem podstaw do zastosowania w sprawie art. 10 kpa. Zgodnie z art. 153 poppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wiążą organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, co oznacza, że obecnie zachodzi konieczność ponownego wydania decyzji przez organ II instancji. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 poppsa.