II SAB/Wa 4/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędzia WSA Adam Lipiński, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2008 r. sprawy ze skargi "S." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na bezczynność Narodowego Banku Polskiego w przedmiocie nieudzielenia informacji publicznej oddala skargę W dniu [...] stycznia 2008 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Narodowego Banku Polskiego z siedzibą w W., w której strona skarżąca wniosła o nakazanie wymienionemu bankowi udzielenia informacji publicznej w trybie przewidzianym w art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Z nadesłanych do Sądu akt wynika następujący stan sprawy: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pismem z dnia [...] października 2007 r. wniesionym do Narodowego Banku Polskiego wystąpiła, na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie: 1) adresu URL Biuletynu Informacji Publicznej NBP, pod którym przedmiotowy biuletyn byłby udostępniony w sieci internetowej w dniu zarejestrowania przez NBP złożonego wniosku, 2) nazwy i adresu jednostki nadrzędnej nad NBP - "dla potrzeb ewentualnego zadośćuczynienia dyspozycji art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...)". W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Departamentu Komunikacji Społecznej NBP wystosował do wnioskującej spółki [...] pismo z dnia [...] października 2007 r., nr [...] informujące, iż w związku z nowelizacją w dniu 18 stycznia 2007 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej w Narodowym Banku Polskim prowadzone są prace nad serwisem zawierającym Biuletyn Informacji Publicznej NBP. Adres URL tego biuletynu jeszcze nie jest dostępny w sieci internetowej. Przewidywany termin zakończenia prac nad tym Biuletynem Informacji Publicznej NBP został wyznaczony na dzień 31 grudnia 2007 r., o czym NBP poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Odnosząc się do pkt 2 wniosku spółki [...] NBP stwierdził, iż nie jest organem administracji publicznej i ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zakresie ujętym we wniosku, nie ma zastosowania do NBP. Pismem z dnia [...] listopada 2007 r. spółka [...] ponownie zwróciła się o udostępnienie wnioskowanej pismem z dnia [...] października 2007 r. informacji publicznej oraz wezwała do zaprzestania naruszania prawa i wskazania jednostki nadrzędnej nad NBP. Ponadto, wobec braku rzetelnej odpowiedzi na zapytanie wnioskodawcy, spółka zażądała, aby jej kolejny wniosek został za pośrednictwem NBP przekazany stosownej jednostce nadrzędnej. Z-ca Dyrektora Departamentu Komunikacji Społecznej NBP pismem z dnia [...] listopada 2007 r. poinformował wnioskodawcę, iż odpowiedź na zapytanie dotyczące Biuletynu Informacji Publicznej NBP oraz jednostki nadrzędnej nad NBP w rozumieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi została udzielona pismem z dnia [...] października 2007 r. Ponadto NBP jest bankiem centralnym, a nie organem administracji publicznej i w tym zakresie nie istnieje jednostka nadrzędna nad NBP, do której wniosek spółki [...] należałoby przekazać. W skardze wniesionej do Sądu na bezczynność NBP spółka skarżąca podniosła, iż wymieniony bank centralny, będąc zobowiązanym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, od ponad 3 lat nie udostępnia informacji publicznej poprzez Biuletyn Informacji Publicznej. Spółka dwukrotnie wzywała NBP do udzielenia informacji publicznej o adresie Biuletynu Informacji Publicznej NBP. Niewypełnienie ustawowego obowiązku utworzenia przedmiotowego biuletynu przez podmiot dysponujący dużymi środkami finansowymi daje zły przykład pozostałym podmiotom zobligowanym do utworzenia biuletynu w sieci teleinformatycznej. Powyższe uzasadnia wniosek o uwzględnienie skargi na bezczynność i nakazanie udostępnienia informacji publicznej w formie dostępnej na stronie internetowej NBP. W odpowiedzi na skargę NBP wniósł o odrzucenie skargi (w związku z nieuiszczeniem wpisu sądowego), w przypadku uzupełnienia braków skargi o jej oddalenie jako bezzasadnej, bądź umorzenie postępowania sądowego. W uzasadnieniu pisma procesowego strona skarżona podniosła, iż bezpodstawny jest zarzut bezczynności NBP w przedmiocie udzielenia spółce [...] informacji publicznej odnośnie adresu strony URL Biuletynu Informacji Publicznej. Z bezczynnością organu lub zobowiązanego niebędącego organem administracji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. mamy do czynienia wówczas, gdy organ lub inny zobowiązany podmiot "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. W odpowiedzi na wnioski skarżącej spółki, NBP dwukrotnie niezwłocznie udzielał informacji w żądanym zakresie, wskazując termin uruchomienia strony Biuletynu Informacji Publicznej. Tym samym NBP nie dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i skarga jako bezzasadna powinna podlegać oddaleniu. Bank centralny podniósł ponadto, iż strona Biuletynu Informacji Publicznej NBP została uruchomiona w dniu 20 grudnia 2007 r. i o adresie URL tego biuletynu spółka [...] została powiadomiona pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy w niniejszej sprawie wyjaśnić kwestię dopuszczalności skargi, albowiem jak wynika z akt sprawy, spółka [...] przed wniesieniem skargi do Sądu dołożyła staranności, aby nie uchybić postanowieniom art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Powołany przepis dotyczy skarg na orzeczenia ostateczne organów administracji publicznej, tj. decyzje i postanowienia, od których stronie nie przysługuje środek zaskarżenia (zażalenie, odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), jednak nie reguluje kwestii bezczynności, która w niniejszej sprawie stała się przedmiotem skargi. Podnieść ponadto należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. W tym pojęciu, czego strony nie kwestionują, mieści się Narodowy Bank Polski. Powołana ustawa reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, jak i procedurę i tryb. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów k.p.a., ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a. zatem należy przyjąć, że procedura dostępu do informacji publicznej uregulowana jest w tej ustawie w sposób kompleksowy. Regulacja ta nie zawiera przepisów, które dotyczyłyby bezczynności. Brak uregulowania w zakresie bezczynności w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej nie oznacza swoistego automatyzmu w stosowaniu w takiej sytuacji przepisów procedury administracyjnej. Ustawa odsyła do k.p.a. tylko w zakresie wydania decyzji administracyjnej, toteż nieuprawnionym byłoby twierdzenie, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielenia informacji publicznej jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie k.p.a. Przechodząc do oceny merytorycznej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji (podmiot zobowiązany z mocy ustawy) nie załatwia sprawy w terminie określonym przepisami regulującymi sposób postępowania organów administracji. Aby można było mówić o bezczynności organu (podmiotu zobowiązanego) należy jednak przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 ustawy, na wniosek. Wniosek wszczyna przede wszystkim postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, ale również określa krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji publicznej oraz czy podejmuje stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Oczywistym jest, że NBP będąc bankiem centralnym Rzeczypospolitej Polskiej posiadającym osobowość prawną (art. 1 i 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.), powołanym w celu kształtowania polityki pieniężnej Państwa, jest w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem wykonującym zadania publiczne. Zatem spoczywa na nim obowiązek udzielania informacji publicznej, w tym utworzenia Biuletynu Informacji Publicznej dostępnego w Internecie poprzez stronę "www." - adres wskazujący lokalizację zasobu w sieci zdefiniowany jako "URL". Nie budzi również wątpliwości, iż przedmiot żądania skarżącej spółki określony we wnioskach z dnia [...] października i [...] listopada 2007 r., dotyczący wskazania adresu URL Biuletynu Informacji Publicznej, stanowi informację publiczną (art. 1 ust. 1 ww. ustawy). W świetle postanowień art. 13 ust. 1 tej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ustęp 2 tego artykułu natomiast stanowi, iż jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z akt sprawy wynika, iż pierwszy z wniosków spółki [...] wpłynął do NBP w dniu [...] października 2007 r., kolejny zaś w dniu [...] listopada 2007 r. Bank centralny odpowiedzi na te wnioski udzielił kolejno w dniu [...] listopada 2007 r. (odpowiedź wysłano listem zwykłym) i w dniu [...] listopada 2007 r. (w tej dacie odpowiedź została doręczona). Ponadto pismo informujące stronę skarżącą o uruchomieniu URL Biuletynu Informacji Publicznej NBP zostało doręczone spółce [...] w dniu [...] stycznia 2008 r. Treść zaś udzielonych przez NBP odpowiedzi wskazuje jednoznacznie, iż w sposób wyczerpujący poinformowano skarżącą spółkę o stanie przygotowań strony "www." Biuletynu Informacji Publicznej NBP, przewidywanym terminie jej uruchomienia i końcowo o uruchomieniu URL tego biuletynu. W zaistniałej sytuacji należy uznać, iż bank centralny wywiązał się z obowiązku udzielenia wnioskowanej przez stronę informacji publicznej. W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji Sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 196). Skoro do dnia orzekania w sprawie skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego, NBP udzielił odpowiedzi na wnioski strony, uruchomił URL Biuletynu Informacji Publicznej NBP i wskazał adres "www." Biuletynu, to Sąd nie może przychylić się do żądania skarżącej spółki i uwzględnić skargi. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.