II SA/Wa 135/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędzia WSA Adam Lipiński, Asesor WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej ustalenia średniej ceny rynkowej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego oddala skargę Minister Obrony Narodowej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 3 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Nr [...] z dnia [...] września 2007 r., odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. przedłużającej ważność decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. do dnia [...] czerwca 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 14 sierpnia 2007 r. pan J. B. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. przedłużającej ważność decyzji [...] z dnia [...] lipca 2003 r. do dnia [...] czerwca 2004 r., w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej. Zdaniem strony żaden z przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery (Dz. U. Nr 129, poz. 1183) nie upoważnił Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w W. do wydania przedmiotowej decyzji. Ponadto działanie ww. organu przedłużające ważność decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie ustalenia średniej ceny rynkowej 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery ma cechy rażącego naruszenia prawa, gdyż decyzja ta utraciła moc obowiązującą z dniem 6 sierpnia 2004 r. wobec uchylenia z tym dniem rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 września 1998 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery (Dz. U. Nr 124, poz. 818, z późn. zm.). Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2007 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zakwestionowanej przez pana J. B. decyzji. Od powyższej decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej pan J. B. złożył w dniu 28 września 2007 r. odwołanie. Organ drugiej instancji ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa bądź bez podstawy prawnej. Minister Obrony Narodowej podkreślił, iż przedmiotem postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. są sprawy indywidualne, rozstrzygane decyzją administracyjną. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków. Zdaniem organu kwestie związane z wypłatą i wysokością ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery regulował art. 47 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r. Stosownie do ust. 1 ww. artykułu ekwiwalent ten wypłacany był na podstawie umowy zawartej pomiędzy dyrektorem oddziału rejonowego Agencji a osobą uprawnioną, w myśl natomiast ust. 4 cenę 1 m2 powierzchni użytkowej kwatery ustalało się według średnich cen rynkowych zakupu lokalu mieszkalnego w danym garnizonie w dniu przyznania ekwiwalentu. Jednocześnie organ zauważył, iż zgodnie z art. 13 ust. 4 przywołanej ustawy Prezes Agencji oraz dyrektorzy oddziałów rejonowych i terenowych wydawali decyzje administracyjne w sprawach określonych w przepisach tej ustawy, na zasadach i w trybie wynikającym z przepisów o postępowaniu administracyjnym. Tak, więc z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, iż sprawy dotyczące wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery mają charakter cywilnoprawny i nie stosuje się do nich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też zdaniem organu za prawidłowy należy uznać pogląd Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, iż kwestionowana przez stronę decyzja Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w W. z dnia [...] stycznia 2004 r. ma charakter wewnętrznego stanowiska Agencji. Decyzja ta nie stanowi bowiem aktu o charakterze indywidualnym, skierowanym do konkretnego adresata, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a. Jest ona wyłącznie aktem o charakterze wewnętrznym i stanowi czynność materialno-techniczną niezbędną do przygotowania umowy o wypłatę ww. ekwiwalentu. Minister Obrony Narodowej podkreślił, że rozstrzyganie indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej może nastąpić tylko wówczas, gdy kompetencję taką wyraźnie przewiduje konkretny przepis. W przeciwnym razie decyzja administracyjna byłaby wydana bez podstawy prawnej, a zatem wtedy obowiązkiem organu byłoby stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednak taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, gdyż akt administracji, o którego stwierdzenie nieważności wnosi strona nie jest decyzją administracyjną. W dniu 12 grudnia 2007 r. skargę na powyższą decyzję złożył pan J. B. Skarżący zarzucił Ministrowi Obrony Narodowej obrazę: - art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich nieuwzględnienie i niewłaściwą interpretację; - art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą interpretacje; - art. 24 § 1 pkt 1 i art. 4 k.p.a. poprzez niewyłącznie rozpatrującego odwołanie Podsekretarza Stanu [...] od rozstrzygania sprawy; - art. 2,7, 32 i 87 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie i naruszenie podstawowych praw obywateli i zasad sprawiedliwości społecznej. Zdaniem skarżącego żaden przepis ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jak i przepisów wykonawczych do niej nie upoważniły Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie. Nadto skarżący podniósł, że rozstrzygający w imieniu Ministra Obrony Narodowej Podsekretarz Stanu [...] powinien podlegać wyłączeniu, gdyż uprzednio w sprawie z powództwa cywilnego skarżącego złożonego przeciwko Wojskowej Agencji Mieszkaniowej występował w jej imieniu. Taka sytuacja rodzi podejrzenie o obiektywizm i bezstronność osoby podejmującej rozstrzygnięcie w imieniu organu drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej, jeżeli została ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych zawartą w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zgodnie z którą decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w k.p.a. Natomiast przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Powyższy przepis określa zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie kwestią zasadniczą tymczasem jest ustalenie i odpowiedź na pytanie, czy akt, którego stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, czy może on skutecznie żądać stwierdzenia jego niezgodności w powyższym trybie. Otóż w doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. W ujęciu materialnym pod pojęciem decyzji rozumie się "...oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie (vide: J. Lang. J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska - Polskie prawo administracyjne, PWN Warszawa 1995 r., s. 190). Podobny pogląd został wyrażony w uchwale Izby Cywilnej i Administracji Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 (OSPiKA 1989 Nr 3, poz. 59), zgodnie z którym "...decyzja to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (...), o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne". Procesowe pojęcie decyzji wywodzić z kolei należy z art. 104 k.p.a., łącznie z art. 105 oraz 107, a także art. 1 pkt 1 tego kodeksu. Zgodnie z art. 104 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego, może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Zaś sprawa administracyjna nie jest załatwiona, gdy organ administracyjny, spełniając wymogi formalne przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a., poprzestaje na tym i nie doręcza decyzji stronie. Spełnienie bowiem przez organ administracyjny wymogów formalnych decyzji oznacza jedynie, że decyzja została sporządzona, a nie wydana. Za tym stwierdzeniem przemawia również argumentacja wynikająca z art. 109 i 110 k.p.a. Zgodnie z art. 109 k.p.a., decyzję doręcza się stronom na piśmie, a art. 110 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego i dopiero od tego momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej oraz stronę. Obligatoryjne składniki treści decyzji wskazuje art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: a. oznaczenie organu administracji publicznej, b. datę wydania, c. oznaczenie strony lub stron, d. powołanie podstawy prawnej, e. rozstrzygnięcie, f. uzasadnienie faktyczne i prawne, g. pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, h. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Dodatkowo decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Wymienione powyżej składniki decyzji służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego jak i procesowego. Nie wszystkie z nich mają jednakowe znaczenie w określeniu tych elementów, bowiem niektóre są bardziej istotne niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zatem decyzja administracyjna jest zewnętrznym aktem władczym, określającym sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie. Przy czym przez oznaczenie podmiotu (strony) należy rozumieć podanie imienia i nazwiska osoby fizycznej, a w przypadku osoby prawnej - jej nazwy oraz adresu zamieszkania (pobytu) względnie siedziby osoby prawnej. O uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualnej sprawy należącej do właściwości organów administracji państwowej. Oceniając zatem przedmiotowy akt z punktu widzenia przyjętego wyżej określenia decyzji, Sąd stanął na stanowisku, iż nie jest to decyzja w rozumieniu przepisów k.p.a., bowiem decyzja administracyjna określa sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie, zaś decyzja Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w W. z dnia [...] stycznia 2004 r. przedłużająca ważność decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. do dnia [...] czerwca 2004 r. nie posiada tych cech, ponieważ jest skierowana do bliżej nieokreślonej liczby adresatów, jak również dotyczy sprawy nieindywidualnej. Reasumując, samo nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza samo w sobie do zakwalifikowania jej do kategorii decyzji w rozumieniu k.p.a., gdyż nie stanowi ona władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach adresowanych do indywidualnej osoby. Skoro adresatem tego aktu nie jest skarżący i nawet jego odpisu nie przesłano skarżącemu, to nie może być on uznany za decyzję administracyjną, rozstrzygającą istotę sprawy w zakresie praw i obowiązków skarżącego. Nie będąc zaś decyzją, wymieniony akt nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. następuje z powodu niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Zaś z niedopuszczalnością z przyczyn przedmiotowych mamy do czynienia wówczas, gdy np. przepisy szczególne wyłączają ten tryb lub gdy żądanie dotyczy innego aktu niż decyzja lub postanowienie. Zatem organy administracji publicznej obu instancji orzekające w sprawie słusznie przyjęły, iż rozstrzyganie indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej może nastąpić tylko wówczas, gdy kompetencja ta wyraźnie wynika z konkretnego przepisu prawa. W przeciwnym razie bowiem doszłoby do wydania decyzji bez podstawy prawnej, co z kolei stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Reasumując - decyzja Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. przedłużającej ważność decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. do dnia [...] czerwca 2004 r., nie jest aktem o charakterze indywidualnym, skierowanym do konkretnego adresata, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego wyłączenia Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej - pana [...] od udziału w postępowaniu, Sąd stwierdził, iż również nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem należy stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem pan [...] nie jest stroną w niniejszej sprawie, jak również nie pozostaje z żadną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy mógłby mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Ponadto [...] nie brał również udziału przy wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Sąd nie znajduje również podstaw do przyjęcia, iż powody wyłączenia [...] wynikają z art. 24 § 2 k.p.a. Zauważyć wreszcie należy, że Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej [...], wydając i podpisując decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], działał na podstawie upoważnienia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 marca 2007 r. (Dz. Urz. MON z 2007 r. Nr 6, poz. 84). W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec, jak w sentencji wyroku.