I SA/Wa 1617/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2008 r. sprawy ze skargi G. R.-W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażaleń G. i R. Ł., J. i J. C. oraz G. R.-W., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], położonej przy ul. [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obr. [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. Prezydent W. z urzędu zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości zgodnie z treścią art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603). Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości gruntowej: G. i R. Ł., J. i J. C. oraz G. R.-W. złożyli zażalenia podnosząc, że powyższe postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 9, 8, 10, 11, 61 § 4 i 79 kpa. Ponadto w ocenie składających zażalenia zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem podstawowych praw i wolności obywatelskich i stanowi próbę niedopuszczalnego obejścia obowiązującego prawa i naruszenia prawa własności przysługującego współwłaścicielom przedmiotowej działki. Po rozpatrzeniu złożonych zażaleń organ II instancji stwierdził, że nie mogą one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ powołał się na treść art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącego, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Organ stwierdził, że zgodnie z ustaleniami § 25 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Warszawa-Ursynów z dnia 16 listopada 1999 r. Nr 165 (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 115, poz. 2726), dla realizacji wyznaczonego planem układu komunikacyjnego rezerwuje się pasy terenu wyznaczone liniami rozgraniczającymi, określonymi dla poszczególnych funkcji ulic na rysunku planu. Organ dodał, że jedynym z elementów owego układu jest ulica [...] (oznaczona symbolem [...]) i [...] ([...]). Organ podkreślił, że z uwagi na brak podstaw do uznania, iż zaopiniowany zaskarżonym postanowieniem projekt podziału przedmiotowej nieruchomości gruntowej jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do pozostałych licznych zarzutów podniesionych w zażaleniach, organ odwoławczy stwierdził m. in., że w aktach niniejszej sprawy znajdują się zawiadomienia z dnia 1 grudnia 2005 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości (co kwestionowali wnoszący zażalenie), których doręczenie potwierdzają zwrotne poświadczenia odbioru powyższych zawiadomień, znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy. Ponadto organ podał, że K. Z. była osobą umocowaną do podpisania zaskarżonego postanowienia w imieniu Prezydenta W., gdyż w aktach niniejszej sprawy znajduje się kopia upoważnienia, na mocy którego Prezydent W. upoważnił tę osobę jako pracownika administracji publicznej do wydawania postanowień w postępowaniach dotyczących "podziałów geodezyjnych nieruchomości w trybie przepisów rozdziału 1 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami". Dodatkowo organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż w toku postępowania administracyjnego naruszone zostały zasady Kodeksu postępowania administracyjnego podniesione przez wnoszących zażalenie. Mając powyższe na uwadze organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. R.-W. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz.175). Równocześnie skarżąca powołała się na orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (sprawa Jerzego Rosińskiego, nr 17373/02 oraz sprawa małżeństwa Skibińskich nr 52589/99), dotyczące prawa do odszkodowania dla właścicieli gruntów, których grunty były zarezerwowane pod inwestycje publiczne. Skarżąca podniosła, że w obu tych wyrokach Trybunał rozstrzygnął o prawie do odszkodowania dla właścicieli, których grunty przez wiele lat były zarezerwowane pod inwestycje publiczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi, ponieważ sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie postępowanie o podział nieruchomości zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), z uwagi na fakt, że podział ten jest niezbędny do realizacji celów publicznych. Podział przedmiotowej nieruchomości ma na celu wydzielenie części gruntów pod poszerzenie drogi publicznej, jaką jest ulica [...]. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 93 ust 1, 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten ustala ogólną zasadę, zgodnie z którą podziału nieruchomości można dokonać, jeśli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a w razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta w formie postanowienia (art. 93 ust. 4 i 5). Postanowienie podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 jest częścią postępowania o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 1998 r. sygn. SA/Rz 899/98 pub. OSP 1999, nr 5 poz. 106 oraz uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 1999 r., pub. OPK 1/99, ONSA 1999, nr 3, poz. 84). Należy podkreślić, że badanie zgodności projektu podziału z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych po podziale działek gruntu zgodnie z tym przeznaczeniem. Oznacza to, że przy opiniowaniu wstępnego projektu podziału organ obowiązany jest uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału realizuje to przeznaczenie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że poza sporem w tej sprawie pozostaje fakt zgodności opiniowanego wstępnego projektu podziału przedmiotowej nieruchomości z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości organy obu instancji, a którą to ocenę skład orzekający w pełni podziela. Z akt niniejszej sprawy administracyjnej wynika bowiem, że nieruchomość położona przy ul. [...] objęta jest obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Warszawa-Ursynów z dnia 16 listopada 1999 r. Nr 165 (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 115, poz. 2726). Zgodnie z ustaleniami § 25 tego planu dla realizacji wyznaczonego układu komunikacyjnego rezerwowany został pasy terenu wyznaczony liniami rozgraniczającymi, określonymi dla poszczególnych funkcji ulic na rysunku planu. Jedynym z elementów tego układu jest ulica [...] (przy której położona jest przedmiotowa działka) oznaczona symbolem [...] i ulica [...], oznaczona symbolem [...]. Zgodnie z wytycznymi planu ustalona została wschodnia linia rozgraniczająca ulicy [...], obejmująca jezdnię obsługującą od północnej granicy planu do ulicy dojazdowej [...] oraz ulicy [...][...] do ulicy dojazdowej [...] wraz ze ścieżką rowerową. W tak określonych liniach rozgraniczających ulicę [...] znajduje się części nieruchomości skarżącej. Oznacza to, że zaopiniowany kwestionowanym postanowieniem wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości mający na celu wydzielenie gruntów pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej (jaką jest ulica [...]), jest zgodny z przeznaczeniem tego terenu określonym w ustaleniach obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego brak jest podstaw do podważenia oceny organów administracyjnych w zakresie dopuszczalności podziału w zakresie objętym art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Legalności zaskarżonego postanowienia nie podważają także zarzuty podniesione w skardze, które dotyczą przede wszystkim konkretnych rozwiązań technicznych projektowanej drogi (np. jej koniecznej szerokości, ilości pasów i ich szerokości) oraz związanych z nią urządzeń. Zarzuty te same w sobie nie podważają prawidłowości postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału jako zgodny z obowiązującymi zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ postanowienie opiniujące wstępny projekt podział nieruchomości podejmowane jest jedynie na podstawie ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, byt prawny takiego postanowienia opiniującego jest ściśle związany z mocą obowiązującą tego planu. Oznacza to, że jedynie w razie zmiany planu lub jego uchylenia, postanowienie opiniujące wydane na jego podstawie przestaje być aktualne, a co za tym idzie przestaje wiązać organ orzekający w sprawie o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Wyjaśnić również należy, że rozstrzygnięcie w sprawie zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego ma charakter związany, co oznacza, że organ opiniujący nie ma swobody w ocenie przesłanek, od których zależy stwierdzenie zgodności podziału z planem (brak uznania administracyjnego). W każdym zatem przypadku uznania proponowanego podziału za zgodny z planem miejscowym, organ obowiązany jest wydać pozytywną opinię w tym przedmiocie. Podkreślić ponadto należy, że skutkiem ewentualnego zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości będzie wyłącznie ewidencyjne wydzielenie działek, w wyniku którego działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne nie stają się z mocy prawa własnością jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, ale nadal pozostają własnością dotychczasowego właściciela. Jeżeli właściciel nieruchomości nie zgodzi się jej wyzbyć w drodze czynności prawnej (sprzedaży, zamiany itp.), konieczne będzie wywłaszczenie części tej nieruchomości za odszkodowaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 1024/99, niepubl.). Oznacza to, że niezasadne są zarzuty skargi dotyczące braku odszkodowania za dzielony grunt. Kwestia ta nie była przedmiotem rozpatrywania w niniejszym postępowaniu. Ustosunkowując się do natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz niezastosowania się przez organy orzekające do orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (sprawa Jerzego Rosińskiego, nr 17373/02 oraz sprawa małżeństwa Skibińskich nr 52589/99) odnoszących się do kwestii rezerwacji gruntu pod inwestycje publiczne i dochodzenia z tego tytułu odszkodowania, należy wskazać, że są one na etapie przedmiotowego postępowania bezpodstawne. Z treści art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wynikają trzy zasady ochrony praw do nieruchomości: pierwsza dotyczy prawa do poszanowania mienia, druga - zasad pozbawienia mienia i trzecia - zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Powołane zaś wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczą kwestii dochodzenia odszkodowań za wieloletnie ograniczenie możliwości korzystania z prawa własności. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie opiniowanie zgodności proponowanego wstępnego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Postępowanie to jest częścią postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości i takie postanowienie administracyjne wydane w toku tego postępowania nie ogranicza ani nie ingeruje w żaden sposób w prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Biorąc zatem pod uwagę, że zarówno treść art. 1 powołanego Protokołu wyznaczającego granice ingerencji państwa w prawo własności, jak i wspomniane wyroki Trybunału dotyczące kwestii wypłacania odszkodowania w sytuacji wieloletniego pozbawienia praw do nieruchomości nie dotyczą meritum niniejszej sprawy, należy uznać zarzuty skarżącej za nieuzasadnione i nieznajdujące podstaw na obecnym etapie postępowania. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.