II SA/Wr 717/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2008r. sprawy ze skargi J.R. L. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżących kwotę 757zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego Starosta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. Cz. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] przy ul. T. w O.Ś. . W osnowie decyzji organ orzekający określił ponadto szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, obowiązki inwestora i kierownika budowy oraz ustalił obszar oddziaływania obiektu, objętego udzielonym pozwoleniem. W uzasadnieniu decyzji Starosta T. podał m.in., że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 4 kwietnia 2007r. na wniosek inwestora – I. Cz.. Do wniosku załączono 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dowód uiszczenia opłaty sądowej. Organ orzekający wyjaśnił następnie, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego planowana inwestycja położona jest na terenie strefy "B" ochrony konserwatorskiej, a taka lokalizacja zamierzenia budowlanego wymagała jego uzgodnienia z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Uzgodnienie takie zostało dokonane postanowieniem tego organu z dnia [...] Z dalszej części uzasadnienia wynika, że R. i J. L. , będący stronami prowadzonego postępowania, skierowali w dniu 14 maja 2007r. pismo, zawierające zastrzeżenia dotyczące przedmiotowej inwestycji, natomiast w piśmie z dnia 21 maja 2007r. wskazali na uciążliwości oraz gabaryty projektowanego budynku i odległości między projektowanym budynkiem na działce nr [...], a budynkiem istniejącym na działce nr [...]. Starosta T. wyjaśnił również, że w wyniku sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O.Ś. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O.Ś. z dnia 07 lipca 2005 r. stwierdzono, że działka nr [...] jest położona na terenie oznaczonym symbolem MWU/5. dla którego przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna średniej intensywności z usługami, w ramach której dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych, mieszkalno - usługowych oraz usługowych. Wysokość nowo realizowanej wielorodzinnej zabudowy ograniczona została do 3 kondygnacji plus poddasze użytkowe, lecz nie więcej niż 16 m od poziomu terenu do szczytu kalenicy. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany obejmuje budynek mieszkalno - usługowy posiadający dwie kondygnacje o wysokości 10,66 m do kalenicy. W wyniku sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno budowlanymi stwierdzono, że nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów w zakresie lokalizacji obiektu w stosunku do granic działek i odległości między budynkami, w tym przepisu § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 ) . dotyczącego przesłaniania pomieszczeń do przebywania ludzi w istniejących budynkach na działkach sąsiednich przez budynek projektowany. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający stwierdził, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny i został wykonany przez osobę mającą wymagane uprawnienia budowlane, a ponadto projekt budowlany jak i wniosek inwestora spełniają warunki określone w przepisach art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 33 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, niezbędne dla uzyskania wnioskowanego orzeczenia. Organ wyjaśnił jednocześnie, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane w przypadku spełnienia wymagań określonych w ust. 1 tego przepisu oraz w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez J. i R. L. , którzy w odwołaniu sprzeciwili się zamierzeniu realizowania przedmiotowej inwestycji i wnieśli o zmianę jej lokalizacji oraz o rozważenie możliwości zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do inwestowanej działki w ten sposób, by umożliwiał przeznaczenie jej pod zabudowę jednorodzinną lub bliźniaczą. W uzasadnieniu odwołania wskazali, że w trakcie postępowania nie zostały wzięte pod uwagę ich zastrzeżenia, m.in. dotyczące przeprowadzenia analizy zacieniania oraz faktu, że bliskie sąsiedztwo z realizowanym obiektem będzie stanowiło da nich bezsporną uciążliwość. Zatwierdzony projekt budowlany, mimo spełniania przez obiekt parametrów formalnych narusza zasady współżycia społecznego i społeczno gospodarcze przeznaczenia prawa. Narusza tym samym art. 5 Kodeksu cywilnego. W decyzji nie uwzględniono wniosków i zarzutów skarżących, a projekt budowlany został zatwierdzony bez jakichkolwiek konsultacji z mieszkańcami, którzy będą ponosić negatywne konsekwencje związane z funkcjonowaniem inwestycji, niewspółmierne do domniemanych przyszłych korzyści związanych z funkcjonowaniem obiektu. Istnienie obiektu, zdaniem skarżących, przyczyni się do spotęgowania hałasu i ruchu, a nadto pomieszczenia usytuowane we wschodniej części ich budynku będą pozostawały w półmroku, a duża część ogrodu stanie się bezużyteczna. Ponadto sąsiadowanie z obiektem o dużych gabarytach spowoduje dyskomfort w korzystaniu z pomieszczeń zlokalizowanych w tej części domu, która graniczy z inwestycją. Planowana inwestycja nadto zniszczy dotychczasowy charakter istniejącej zabudowy willowo-ogrodowej. Ich też zdaniem, istniejące już obiekty handlowe w zupełności wystarczają dla zaspokojenia ich potrzeb i mając na względzie ich usytuowanie nie stanowią żadnej uciążliwości. J. i R. L. wskazali ponadto na negatywne w sprawie stanowisko mieszkańców odnośnie lokalizacji tego typu obiektu w ich sąsiedztwie, które nie zostało jednak uwzględnione przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D decyzją z dnia [...] nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte orzeczenie organ odwoławczy stwierdził m.in., że przedłożony projekt budowlany uwzględnia wszystkie warunki wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z przyjętymi w nim warunkami, zasadami i standardami kształtowania zabudowy w nowoprojektowanych budynkach mieszkalnych należy stosować dachy o symetrycznych układach połaci dachowych o pokryciu dachówką ceramiczną lub innymi materiałami o fakturze dachówkopodobnej. Dla noworealizowanej wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej plan ustala ograniczenie wysokości do 3 kondygnacji plus poddasze użytkowe, lecz nie więcej niż 16m od poziomu terenu do szczytu kalenicy. W zagospodarowaniu terenów należy uwzględnić odpowiednią liczbę miejsc postojowych dla samochodów osobowych - nie mniejszą niż ilość mieszkań w budynku. Ponadto obowiązuje lokalizowanie zabudowy w odległości 6m od linii rozgraniczającej drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem KDD i KDPJ. Dla obiektów budowlanych lokalizowanych w strefie "B" ochrony konserwatorskiej plan nakazuje wszelkie działania inwestycyjne konsultować z właściwym oddziałem Służby Ochrony Zabytków. Budynek zlokalizowany jest ok. 10 m od jezdni drogi gminnej dojazdowej ul. T. ej /wg oznaczeń planu – KDD/ /jednocześnie ok. 10 m od linii rozgraniczających drogę - zgodnie z rysunkiem planu miejscowego/, posiada symetryczny dwuspadowy dach, jego wysokość /10,66m/ i liczba kondygnacji nadziemnych (2) zawierają się w dopuszczalnych wielkościach. Liczba miejsc parkingowych wynosi 24 i jest większa od liczby lokali mieszkalnych (9). Zamierzenie budowlane posiada pozytywne, uzgodnienie D Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. . Wojewoda podkreślił, że należy w tym miejscu zauważyć, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej bada zgodność projektu budowlanego z planem miejscowym i poza ustaleniami organu jest kwestia prawidłowości rozwiązań przyjętych w planie miejscowym. Plan miejscowy będąc aktem prawa miejscowego /art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ jest bowiem wiążący dla organów administracji architektoniczno-budowlanej przy ustalaniu poprawności sporządzenia projektu budowlanego. Z tych powodów nie mogą być wzięte pod uwagę w niniejszym postępowaniu postulaty strony odwołującej się odnoszące się do zmiany lokalizacji inwestycji oraz o rozważenie możliwości zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do inwestowanej działki w ten sposób, by umożliwiał jej przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną lub bliźniaczą. W uzasadnieniu Wojewoda D stwierdził również, że w odniesieniu do planowanej inwestycji za zachowane należy także uznać warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. Nr 75, poz. 690 ze zm./ - zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych. Stosownie do § 12.ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Odległość od granicy mierzy się w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany lub w połaci dachowej budynku zwróconej w stronę tej granicy lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu. Warunek ten został spełniony w projekcie budowlanym. Planowana inwestycja nie będzie także naruszać innych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a w szczególności nie będzie wpływała negatywnie na zapewnienie naturalnego oświetlenia w pomieszczeniach znajdujących się w budynku stanowiącym własność skarżących, a sąsiednim w stosunku do projektowanego. Stosownie do przepisu § 13 ust. 1 pkt 1a i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, jak również powinny zostać zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. Wysokość przesłaniania, w myśl § 13 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Jako, że budynki, projektowany i stanowiący własność skarżących, znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie, należy przyjąć, że usytuowane są na tej samej wysokości terenu. Potwierdzają ten stan wysokości naniesione na mapie do celów projektowych, stanowiącej podkład mapowy do planu zagospodarowania terenu. Przyjmując, że okna w budynku przesłanianym /skarżących/ znajdują się co najmniej na wysokości Im, a także biorąc pod uwagę najwyższą wysokość budynku projektowanego po stronie północno-zachodniej /patrz rzut elewacji bocznej północno-zachodniej/, która sąsiaduje z budynkiem przesłanianym, a która to wysokość wynosi 9,6m, stwierdzić należy, że wysokość przesłaniania wynosi 8,6m. Budynek projektowany został zlokalizowany w odległości 9m od budynku istniejącego /skarżących/, a zatem nie będzie negatywnie wpływał na zapewnienie naturalnego oświetlenia w pomieszczeniach znajdujących się w budynku skarżących /§ 13 ust. 1 pkt 1 a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych/. Kontynuując argumentację organ odwoławczy przywołał treść przepisu § 57 omawianego aktu wykonawczego i wyjaśnił, że przepis ten będzie się odnosił do pomieszczeń w budynku projektowanym i wynikające z niego warunki zostały zachowane. Następnie wskazał na przepis § 60 tego samego rozporządzenia, stwierdzając przy tym, że będzie on miał zastosowanie zarówno do planowanej inwestycji, jak również do obiektów, które znajdą się w obszarze jej oddziaływania. Powołał się na treść wskazanego przepisu i w tym kontekście wyjaśnił, że dokonana na podstawie części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu analiza pozwala uznać, że mając na uwadze wzajemne usytuowanie budynku odwołujących się i budynku projektowanego w stosunku do stron świata, a także ilość pokoi mieszkalnych w budynku istniejącym, wzniesienie budynku projektowanego nie będzie miało wpływu na zachowanie normatywnego warunku minimalnego czasu nasłoneczniania pomieszczeń w budynku odwołujących się. Rozporządzenie nie przewiduje natomiast zapewnienia minimalnego czasu nasłoneczniania dla terenu działki, z tych też przyczyn zarzut zawarty w odwołaniu wskazujący na ograniczenie naświetlenia terenu działki nie może zostać uwzględniony. Projekt budowlany zawiera także dokumenty świadczące o zapewnieniu dostaw gazu, energii elektrycznej, wody i odbiór ścieków a także oświadczenie o zapewnieniu dostaw wody i odbioru ścieków oraz warunki przyłączenia do tych sieci. Projekt budowlany zawiera również uzgodnienie lokalizacji dwóch zjazdów do drogi gminnej. Ponadto projekt budowlany został uzgodniony bez zastrzeżeń przez rzeczoznawców ds. sanitarnohigienicznych i ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych co do zgodności z odpowiednimi przepisami. Projekt budowlany został też sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia oraz sprawdzony w wymaganym zakresie. Sporządzona została także informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D stwierdził zgodność projektu budowlanego z przepisami ustawy – Prawo budowlane oraz wymogami wynikającymi z aktów wykonawczych, a ponadto zgodność zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i uznał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki dla wydania wnioskowanego pozwolenia na budowę, a organ pierwszej instancji był w istniejących w sprawie okolicznościach do tego zobowiązany. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym została zakwestionowana przez J. i R. L. reprezentowanych przez pełnomocnika radcę prawnego P. B. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. pełnomocnik skarżących zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa procesowego tj. : przepisu art. 140 w związku z art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie faktu, iż decyzja Starosty T. wydana została przy uwzględnieniu nieprawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 17 maja 2007r. w efekcie czego zostały naruszone uprawnienia procesowe strony wynikające z przepisu art. 10 kpa, przepisu art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne przyjęcie iż strona skarżąca nie była uprawniona do zapoznania się ze stanowiskiem organ opiniującego oraz że opinia wiąże organ mimo, iż skarżący nie mieli możliwości wypowiedzenia się co do opinii organu opiniującego; przepisu art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie uprawnień procesowych strony odnośnie wypowiedzenia się co do całego materiału dowodowego sprawy. Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu przedstawiona została obszerna argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów przedstawionych w petitum skargi i zmierzająca do wykazania zasadności obu zawartych w niej wniosków. W doręczonej Sądowi w dniu 13 grudnia 2007r. odpowiedzi na skargę Wojewoda D wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie, a przedstawione w skardze zarzuty uznał za nieuzasadnione, powołując się przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Ponadto postanowieniem z dnia [...] nr [...]Wojewoda D odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonego aktu. Uwzględniając wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność podjęcia wobec zaskarżonej decyzji orzeczenia kasacyjnego przy zastosowaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ i jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji wobec uznania, że zarzuty przedstawione w skardze nie mogą stanowić podstawy dla jej uwzględnienia. Dokonując takiej oceny Sąd przyjął – akceptując w tym zakresie stanowisko Wojewody D prezentowane w odpowiedzi na skargę, że wadliwość formalno – czy materialnoprawna postanowienia podjętego w postępowaniu wpadkowym, jaki jest postępowanie prowadzone w warunkach współdziałania uregulowanego w przepisie art. 106 kpa /w przypadku rozpoznawanej sprawy było to postępowanie prowadzone przez D Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. / może być usuwana w ramach odpowiedniego postępowania weryfikacyjnego odnoszącego się tylko do tego aktu incydentalnego prowadzonego z zachowaniem właściwości rzeczowej i instancyjnej organu współdziałającego, a nie poprzez eliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia kończącego postępowanie główne, w toku którego wymagane było skorzystanie z instytucji współdziałania. Postanowienie wydane na podstawie art. 106 § 5 kpa, jeżeli jest ostateczne korzysta z domniemania prawidłowości do czasu zweryfikowania go we właściwym trybie nadzwyczajnym, a organ prowadzący postępowanie główne nie może kwestionować jego treści /np. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 13 czerwca 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 190/2005, Lex nr 186669; z dnia 6 czerwca 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 991/2005, Lex nr 214051/. Zdaniem Sądu organ ten nie jest też uprawniony do konwalidowania uchybień organu współdziałającego nawet w zakresie czynności o charakterze materialno-technicznym takich jak doręczenia ze względu na skutki tych czynności m.in. w sferze uprawnień procesowych, a nawet materialnoprawnych podmiotów do których są one kierowane. Za prawidłowość czynności procesowych podejmowanych w toku postępowania incydentalnego /wpadkowego/ odpowiada bowiem organ właściwy dla tego postępowania, a ingerencja w tym zakresie organu decyzyjnego dysponującego inną kompetencją byłaby niezgodna z prawem. W kontekście rozważań dotyczących współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym istotna jest w tej sprawie – zdaniem Sądu – inna kwestia. Zważyć bowiem należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie administracyjnej podporządkowany jest wynikającemu z zasady prawdy obiektywnej /art. 7 kpa/ obowiązkowi wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi jest gwarancją ustalenia w sposób prawidłowy podstawy faktycznej dla rozstrzygnięcia poprzez które następuje załatwienie sprawy w trybie art. 104 kpa. Obowiązek ten powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym m.in. w art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Powinność prawidłowego ustalenia w sprawie stanu faktycznego dotyczy również organu właściwego do rozpatrzenia odwołania, poprzez które realizowana jest w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności, sformułowana w art. 15 kpa i mająca również walor zasady ustrojowej z racji wpisania jej w treść art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z przyjętą koncepcją zasady dwuinstancyjności organ odwoławczy jest zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia na nowo sprawy administracyjnej w jej całokształcie i wydania orzeczenia po uprzednim wszechstronnym wyjaśnieniu wszystkich istotnych w niej okoliczności. Tylko prawidłowe czynności organu odwoławczego w tym zakresie umożliwiają podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w warunkach określonych w przepisie art. 138 kpa i przy zastosowaniu obowiązującej wykładni. W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie naruszył prawo w omawianym powyżej zakresie i uchybił ustawowym obowiązkom, obarczając przez to podjęte orzeczenie wadliwością wymagającą jego uchylenia. Zważyć przede wszystkim należy, że z przepisu art. 35 ust. 1 pkt 3 powołanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, stanowiącej materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie wynika m.in., że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza posiadanie wymaganych uzgodnień. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że teren objęty zamierzeniem inwestorskim podlega ochronie konserwatorskiej na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taki status tego obszaru wymagał – wobec treści art. 39 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane – uzgodnienia planowanej inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Procedura uzgodnieniowa została przeprowadzona przez D Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. i zakończona postanowieniem tego organu z dnia [...] nr [...]. Zdaniem Sądu w ramach wskazanego wcześniej obowiązku uwzględnionego w przepisie art. 35 ust. 1 pkt 3 powoływanej ustawy – Prawo budowlane, organ posiadający kompetencję udzielenia pozwolenia na budowę powinien ustalić, czy postanowienie uzgadniające istnieje w obrocie prawnym i czy jest postanowieniem ostatecznym. W przypadku tej sprawy takich ustaleń należało dokonać w odniesieniu do opisanego powyżej postanowienia organu konserwatorskiego. /Sąd nie podziela zarzutu zawartego w skardze dotyczącego możliwości orzekania o pozwoleniu na budowę wyłącznie na podstawie prawomocnego postanowienia uzgadniającego, uznając za wystarczającą cechę ostateczności/. Skoro bowiem organ uprawniony do załatwienia sprawy administracyjnej podporządkowany jest w swoich działaniach procesowych zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, w tym wcześniej wskazanej zasadzie prawdy obiektywnej oraz dyspozycji art. 77 § 1 kpa, to w ramach tych ustawowych obowiązków jest zobligowany ustalić, że postanowienie uzgadniające funkcjonuje w obrocie prawnym i że treść tego postanowienia nie ulegnie zmianie i jest chroniona zasadą trwałości ostatecznych orzeczeń administracyjnych. Należy przecież mieć na względzie to, że akt organu współdziałającego często determinuje rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu głównym. Pewność co do treści postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 5 kpa stanowi – w uznaniu Sądu – element prawidłowość ustaleń faktycznych w sprawie. Nie można też – zdaniem Sądu – przyjmować, że wykonalność postanowień nieostatecznych i względna suspensywność zażalenia upoważniają do dowolnego traktowania kwestii ostateczności postanowień wydanych w ramach współdziałania organów i wyłączenia tych orzeczeń spod reguł stosowanych w postępowaniu wyjaśniającym. Znaczenie waloru ostateczności postanowienia podjętego na podstawie art. 106 § 5 kpa podkreślił w zasadniczy sposób Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 listopada 1998r. /sygn. akt OPS 8/1998, OSP 1999/2/23, ONSA 1999/1/7/. Wyjaśnić przy tym należy, że z doręczonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że D Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. w rozdzielniku adresatów postanowienia uzgadniającego uwzględnił wyłącznie inwestora. W aktach sprawy brak jest jednak dowodu doręczenia I. Cz. tego orzeczenia, co ma znaczenie dla samego bytu prawnego tego aktu. Nie można również na podstawie innych dokumentów znajdujących się w materiale sprawy ustalić ani tej okoliczności, ani tego, czy w dacie wydania pozwolenia na budowę orzeczenie uzgadniające było ostateczne /jeżeli było skutecznie doręczone/. Kwestie te pozostały poza oceną organu odwoławczego, co pozwala poddać w wątpliwość prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie /por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 1103/2005, Lex nr 198857/. Należy w tym miejscu dodatkowo wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Ponadto w podjętych w sprawie czynnościach ocennych Sąd uwzględnił również okoliczności wskazane przez R. i J. L. w piśmie z dnia 20 maja 2007r. oznaczonym jako "zastrzeżenia", odnosząc je do treści art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Należy w tym aspekcie rozważań zwrócić uwagę, że wielokrotnie sądy administracyjne w sprawowanym orzecznictwie podkreślały, że "... w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę ocenie podlega również badanie, czy dochodzi lub czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc i właścicieli sąsiedniej nieruchomości, jednakże nie w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy, lecz ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki". /wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2003r., sygn. akt IV SA 3483/02, Lex nr 156958/. W opisanym wcześniej piśmie skierowanym do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w T. R. i J. L. akcentowali kwestię prawdopodobnego zacienienia przez planowany obiekt pomieszczeń usytuowanych w tej części domu, która będzie z nim sąsiadować oraz części ogrodu i wnieśli o przeprowadzenie analizy zacienienia posesji, której są właścicielami. Normy obowiązujące w procesie inwestycyjnym w zakresie oświetlenia dziennego i nasłonecznienia, a zatem w kwestiach wskazanych przez skarżących zostały określone w powołanym wcześniej rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przepisy tego aktu wykonawczego zaliczane są do przepisów techniczno-budowlanych, o jakich mowa m.in. w przywołanym poprzednio przepisie art. 5 ust. 1 tej ustawy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do zarzutu zawartego w piśmie skarżących z dnia 20 maja 2007r. i dokonał analizy treści przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 13 ust. 1 pkt 1a i 2 oraz § 57 i § 60 wskazanego powyżej rozporządzenia, przyjmując założenia co do poziomu posadowienia budynku istniejącego i budynku objętego zamiarem inwestorskim oraz wysokości umiejscowienia okien w budynku skarżących i na tej podstawie stwierdził, że "wzniesienie budynku projektowanego nie będzie miało wpływu na zachowanie normatywnego warunku minimalnego czasu nasłonecznienia pomieszczeń w budynku skarżących". W ocenie Sądu sposób wyjaśnienia tej okoliczności – istotnej w sprawie – zastosowany przez organ odwoławczy narusza przepisy postępowania tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 78 i art. 77 § 1 kpa w sposób kwalifikowany, a ponadto jest niezgodny ze wskazanymi poniżej przepisami prawa materialnego. Zważyć bowiem należy, że w przepisie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, ustawodawca w kategoryczny sposób wymaga, aby przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdził zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi do których należą przepisy wskazywanego poprzednio rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uznaniu Sądu dokonując oceny zachowania tego warunku należy m.in. ustalić, czy wprowadzenie na działkę lub teren nowych elementów przestrzennych, poddanych regulacji ustawowej poprzez sposób ich posadowienia oraz parametry gabarytowe i właściwości techniczne nie powoduje naruszenia chronionych prawnie interesów osób trzecich, przy czym ustalenie to musi być poprzedzone wyjaśnieniem w sposób jednoznaczny i oczywisty ewentualnych wątpliwych kwestii. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania R. i J. L. zakwestionowali zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi, ustalającymi zasady zabudowy działki w relacji do działek sąsiednich oraz w kontekście wymogów co do naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń w zależności od ich kategorii. Należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane do podstawowych obowiązków projektanta należy wyjaśnienie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań. Ponadto – zdaniem Sądu – treść przepisu art. 20 ust. 4 tej ustawy oraz przepisów określających zakres i treść czynności podejmowanych przez organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę, uprawnia do stwierdzenia, że to projektant jako osoba pełniąca samodzielną funkcję techniczną o kwalifikacjach potwierdzonych zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 omawianej ustawy ponosi odpowiedzialność za zgodność przyjętych w projekcie koncepcji i rozwiązań z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Zaistnienie wątpliwości co do zgodności projektu z obowiązującymi w określonym zakresie przepisami oznacza – w ocenie Sądu – konieczność uzyskania od projektanta gwarancji co do tego, że zastosowana w projekcie koncepcja czy rozwiązanie nie naruszają obowiązujących przepisów, bowiem – zdaniem Sądu – ustawodawca nie upoważnił organu prowadzącego postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę do zastępowania projektanta w jego ustawowych obowiązkach. Kompetencja właściwego organu w sprawach o tym przedmiocie została ograniczona do czynności formalnych o charakterze kontrolnym bez możliwości angażowania się w meritum projektu budowlanego złożonego wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Odnosząc to do okoliczności zaistniałych w rozpoznawanej sprawie należy uznać, że organ prowadzący postępowanie powinien był zwrócić się projektanta o uzupełnienie dokumentacji projektowej poprzez sporządzenie wykresu tzw. linijki słońca i złożenie stosownego oświadczenia o zachowaniu w stosunku do obiektu zamierzonego i budynku skarżących wymogów wynikających z powoływanego wcześniej rozporządzenia, a dotyczących dostępu światła dziennego i nasłonecznienia poszczególnych pomieszczeń. O przeprowadzenie analizy zacienienia posesji zwracali się też skarżący w piśmie z dnia 20 maja 2007r., a wniosek ten pozostał bez reakcji właściwego w sprawie organu mimo treści art. 75 § 1 i art. 78 kpa. Za uzasadnione natomiast należy uznać stanowisko organu odwoławczego, co do braku regulacji prawnej odnoszącej się do terenu działki sąsiadującej z działką objętą zamierzeniem inwestycyjnym i możliwości jej zacieniania przez planowany obiekt. W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za takie koszty Sąd uznał kwotę uiszczonego przez skarżących wpisu od skargi oraz unormowane koszty zastępstwa procesowego. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ uwzględni uwagi Sądu przedstawione w uzasadnieniu wyroku i podejmie czynności, które umożliwią wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie kwestii w sposób wymagany przepisami prawa. Ocenie organu natomiast Sąd pozostawia wybór trybu, w jakim zostanie to dokonane wobec możliwości wynikających z przepisów art. 136 i art. 138 § 2 kpa oraz ograniczeń powodowanych zasadą dwuinstancyjności. H.B. 29.04.2008r.