VII SA/Wa 72/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. B. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny rozbudowy budynku mieszkalno - usługowego, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w S. przy ul. Ż. [...], będącej własnością L. i E. Z., sporządzony przez R. M. legitymującą się uprawnieniami budowlanymi nr [...] oraz udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r., jak również nakładającej na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2004 r. wizji lokalnej, dotyczącej zgodności wykonania robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego położonego na działce o nr ew. [...] przy ul. Ż. [...] w S., z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] wydaną z upoważnienia Starosty S. w dniu [...] maja 2001 r., stwierdzono, że inwestor dopuścił się odstępstw od w/w projektu. I tak, na pierwszym piętrze budynku w łazience wykonano dodatkowe okno, wykonano drzwi balkonowe z klatki schodowej zamiast uwzględnionych w projekcie luksferów, zaś w kuchni - okno z drzwiami balkonowymi o łącznej szerokości 2,3 m zamiast projektowanych drzwi balkonowych, na drugim piętrze w łazience wykonano dodatkowy otwór okienny o wymiarach 0,9 x 0,9 m, drugie piętro budynku powiększono o klatkę schodową, prowadzącą na pierwsze piętro, uzyskując w ten sposób powiększenie pokoju, w którym wykonano dodatkowe drzwi balkonowe z oknem, w elewacji zachodniej i części elewacji północnej budynku wykonano płytę balkonową, a w elewacji zachodniej zamiast drzwi balkonowych wykonano drzwi balkonowe z oknem, nie wykonano dachu nad klatką schodową, wykonano poddasze na całym budynku. Ustalono również, że została powiększona powierzchnia użytkowa i kubatura przedmiotowego budynku, jak również wykonano dwie symetryczne Iukarny dachowe różniące się od projektowanych oraz zmieniono usytuowanie okien dachowych w elewacji północnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydał w dniu [...] listopada 2004 r. postanowienie nr [...], znak: [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie opisanego wyżej budynku oraz nakładające na inwestorów obowiązek przedstawienia odpowiednich dokumentów. Po rozpoznaniu zażalenia M. B., postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy w/w postanowienie organu pierwszej instancji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydał w dniu [...] grudnia 2004 r. decyzję nr [...], znak: [...], nakładającą na L. i E. Z. – inwestorów, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wraz z ekspertyzą techniczną budynku oraz wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2005 r., po rozpoznaniu odwołania L. i E. Z. oraz M. B. od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. - nałożył na L. i E. Z. - wykonanie w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji następujących obowiązków: sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz roboty pozostałe do zakończenia budowy, zawierającego dokładnie zwymiarowany zamienny projekt zagospodarowania przedmiotowej działki nr [...] wskazujący odległości, w jakiej zlokalizowano ścianę zachodnią rozbudowy z otworami okiennymi od działki nr ewid. [...] oraz odległości okien połaciowych na poddaszu od działki nr ewid. [...], zamurowanie za pomocą wyrobów budowlanych spełniających warunki klasy odporności ogniowej E I 60 przewidzianej dla ściany pełnej, otworów okiennych i drzwiowych usytuowanych w odległości mniejszej niż 4,0 m od granicy działek sąsiednich, ze wskazaniem, iż: w przypadku stwierdzenia przez autora projektu zamiennego, że wykonane roboty nie spełniają wymogów określonych w przepisach lub normach, wymagane opracowanie winno zawierać szczegółowe określenie czynności i zakresu robót niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem, nakazane roboty budowlane, jak i roboty ewentualne wskazane do wykonania przez autora projektu zamiennego, doprowadzające obiekt do stanu zgodnego z prawem, należy wykonać pod kierownictwem osoby uprawnionej, która dokonała opisu przebiegu robót w dzienniku budowy zarejestrowanym w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia na wniosek M. B. nieważności w/w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., następnie podtrzymał swoje stanowisko decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] lipca 2006 r.,w sprawie [...] oddalił skargę, na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., po przeprowadzeniu wizji lokalnej w dniu [...] kwietnia 2006 r. - zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy przedmiotowego budynku oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] listopada 2004 roku. Po rozpatrzeniu odwołania M. B. od w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w związku ze stwierdzeniem wykonania przez inwestorów w całości obowiązków nałożonych na nich decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., organ pierwszej instancji był nie tylko uprawniony, ale zgodnie z treścią przepisu art. 51 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zobligowany wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny rozbudowy przedmiotowego budynku oraz udzielić pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] listopada 2004r., jak również nałożyć na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że posługiwanie się zwrotem "wypełnienie za pomocą wyrobów budowlanych spełniających warunki klasy odporności ogniowej E I 60" i "zamurowanie za pomocą wyrobów budowlanych spełniających warunki klasy odporności ogniowej E160" jest tożsame, gdyż prowadzi w sensie technicznym do takiego samego skutku. Wypełnienie, zamurowanie otworu w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego w/w materiałem przepuszczającym światło spełnia wymogi jak dla ściany pełnej. Inwestorzy przedłożyli dokumenty potwierdzające klasę zastosowanego wyrobu, tj. certyfikat zgodności nr P41/027/2006 wydany przez Instytut Mechaniki Precyzyjnej, deklarację zgodności nr 60030/06, aprobatę techniczną ITB AT - 15 - 34 19/2003 oraz oświadczenie wykonawcy – W. Sp. z o.o. o zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami i wymogami Polskiej Normy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła M. B., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazała, że decyzja ta jest opatrzona błędną datą – [...] listopada 2005 r., co stanowi naruszenie przepisu art. 107 k.p.a. Ponadto okna powinny zostać zamurowane, bo tylko to zagwarantuje istnienie ściany oddzielenia przeciwpożarowego, a ponadto pozostawienie otworów przeszklonych jest niedopuszczalne w związku z przepisem art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy prawo budowlane odnoszącym się do poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji można postawić zarzut naruszenia prawa, Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zaskarżona decyzja zawiera błędnie oznaczoną datę jej wydania. Wskazuje ją na dzień [...] listopada 2005 r., podczas gdy dotyczy rozpoznania odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2007 r. Należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać datę jej wydania. Przez datę wydania decyzji na piśmie należy rozumieć dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane prawem składniki. Przepisy prawa nie wiążą z dniem wydania decyzji pisemnej skutków prawnych, bowiem decyzja taka wywołuje skutki z dniem jej doręczenia. Oznaczenie daty decyzji jest jednak doniosłe z tego względu, że dla oceny legalności decyzji przez sąd administracyjny miarodajny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1982 r., I SA/Kr 664/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 106). Błędne oznaczenie daty wydania decyzji może być przedmiotem sprostowania. W niniejszej sprawie nie doszło do sprostowania tego uchybienia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem podstawowych zasad procedury administracyjnej opisanych w przepisach art. 7, 77, 107 k.p.a. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i w zw. z art. 77 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż jest on w szczególności obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie (por. wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1987 r. IV SA 385/87 GAP 1987 r. nr 21, str. 40). W niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego stwierdził, że przy realizacji rozbudowy przedmiotowego budynku doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] wydaną z upoważnienia Starosty S. w dniu [...] maja 2001 r. Istotne odstępstwa polegały w szczególności na umieszczeniu otworów okiennych i drzwiowych w miejscach nie przewidzianych w pierwotnym projekcie, wykonaniu płyt balkonowych, przebudowie klatki schodowej, nadbudowie poddasza, powiększona została powierzchnia użytkowa i kubatura przedmiotowego budynku, jak również wykonano dwie symetryczne Iukarny dachowe różniące się od projektowanych oraz zmieniono usytuowanie okien dachowych w elewacji północnej. W tych warunkach, decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] inwestorzy budynku zostali zobowiązani do przedstawienia w szczególności projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz roboty pozostałe do zakończenia budowy, zawierającego zwymiarowany zamienny projekt zagospodarowania przedmiotowej działki z uwzględnieniem odległości od granic działki ścian, w których umieszczono z odstępstwem od projektu okna. Ponadto inwestorom nakazano "zamurowanie za pomocą wyrobów budowlanych spełniających warunki klasy odporności ogniowej E I 60 przewidzianej dla ściany pełnej, otworów okiennych i drzwiowych usytuowanych w odległości mniejszej niż 4m od granicy działki". Opisana wyżej decyzja, zapadła zgodnie z przepisu art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadła zaś na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z jego treścią po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie miał podstaw do orzeczenia w trybie przepisu art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Inwestorzy nie wykonali obowiązków zgodnie z nakazem zawartym w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...], z dnia [...] maja 2005 r. Odnosząc się do kwestii wykonania przez inwestorów obowiązku w zakresie otworów wskazać należy, że wymóg zamurowania otworów został orzeczony w prawomocnej decyzji organu nadzoru budowlanego, kontrolowanej także w trybie nieważnościowym, również przez Sąd. W niniejszym postępowaniu rzeczą organu było zatem dokonanie tylko kontroli, czy inwestorzy z obowiązku zamurowania otworów opisanych w w/w decyzji wywiązali się. Inwestorzy byli w świetle w/w decyzji zobowiązani do "zamurowanie za pomocą wyrobów budowlanych spełniających warunki klasy odporności ogniowej E I 60 przewidzianej dla ściany pełnej, otworów okiennych i drzwiowych usytuowanych w odległości mniejszej niż 4m od granicy działki". Użyto zatem sformułowania "zamurowanie" tymczasem w zaskarżonej decyzji organ oceniając wykonanie w/w obowiązku wykazuje, że wypełnienie i zamurowanie to pojęcia tożsame. W ocenie Sądu stanowisko to nie jest zasadne. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego Wydawnictwo Naukowe PWN SA "zamurować to zasłonić, zamknąć wypełnić coś murem" zaś wypełnić , to «uczynić coś pełnym», «stać się pełnym czegoś». Zatem zamurować to nie tylko wypełnić ale nadto spowodować zasłonięcie. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć należy, że inwestorzy przez to, że wypełnili otwory jak to opisał organ w zaskarżonej decyzji, nie wykonali obowiązku polegającego na zamurowaniu otworów nałożonego na nich decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2005 r., nr [...]. Stwierdzić należy, że rzeczą organu w niniejszej sprawie nie było automatyczne zatwierdzenie projektu zamiennego, tylko dlatego, że został złożony organowi. Zatwierdzenie projektu zamiennego jest możliwe dopiero po tym, jak organ stwierdzi, że projekt odpowiada wymogom przewidzianym w przepisie art. 35 ustawy Prawo budowlane. Organ nie przeprowadził sprawdzenia w szczególności, czy projekt zamienny jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W niniejszej sprawie jest to tym bardziej niezbędne, że inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa od decyzji pozwolenia na budowę, polegającego na powiększeniu powierzchni użytkowej i kubatury budynku, jak również zmiany elementów elewacji budynku i formy dach. W ocenie Sądu, organ nie dokonał także sprawdzenia przedmiotowego projektu zamiennego pod względem zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Nie zbadał, czy projekt odpowiada wymogom opisanym w przywoływanej już decyzji z dnia [...] maja 2005 r., w szczególności wymogu przedstawienia dokładnie zwymiarowanego zamiennego projektu zagospodarowania przedmiotowej działki nr [...] wskazującego odległości, w jakiej zlokalizowano ścianę zachodnią rozbudowy z otworami okiennymi od działki nr ewid. [...] oraz odległości okien połaciowych na poddaszu od działki nr ewid. [...]. Ponadto organ zatwierdzając projekt zamienny nie odniósł się wyczerpująco do kwestii wykonania balkonów w elewacji budynku, uznając za wystarczające wyłączenie ich z użytkowania. Nie wykazał, z czego wywodzi dopuszczalność ich pozostawienia w okolicznościach ich zbliżeniem do granic działki i w kontekście przepisów warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.) Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu i to, że zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).