II SA/Op 19/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wymeldowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia 26 marca 2007 r., Nr [...], na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta [...] orzekł o wymeldowaniu A. i J. D. wraz z dziećmi D. D. i M. D. z pobytu stałego w O. przy ul. [...]. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, iż na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. Wydział I Cywilny z dnia 23 czerwca 2006 r. własność położonej przy ul. [...] w O. nieruchomości, należącej do A. i J. D., została przysądzona na rzecz I. Z. Protokół z przeprowadzonych przez Komornika Sądowego czynności egzekucyjnych oraz kontrola meldunkowa wykazały, iż rodzina D. nie zamieszkuje w miejscu zameldowania na pobyt stały, jednak nie zdołano ustalić miejsca ich pobytu. Jako adres do korespondencji kierowanej do A. i J. D. J. D. w piśmie do Urzędu Miasta [...] z dnia 9 stycznia 2007 r. oraz w piśmie do Sądu Rejonowego w O. z dnia 29 grudnia 2006 r. wskazał ul. [...] pok. [...] w O. Pod wskazanym adresem, jak wynika z pierwszego wyżej opisanego pisma A. D. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A". Organ potwierdził, że pod w/w adresem znajduje się lokal użytkowy i tam też została doręczona decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 marca 2007 r., Nr [...]. Z jej zwrotnego potwierdzenia wynika, iż została doręczona do rąk E. W. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła A. D., wskazując jako miejsce zamieszkania ul. [...] w O., natomiast jako adres do korespondencji podała ul. [...] pok. [...] w O. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia 18 maja 2007 r., [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie wymeldowania rodziny D. z pobytu stałego wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Kolejne pisma w sprawie organ I instancji przesyłał na nazwiska: J. D., A. D., M. D. oraz D. D. na adres przy ul.[...] w O., gdzie jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń, odebrała je osobiście A. D., oraz na adres przy ul. [...] w O., które to pisma odbierała E. W. lub A. D. W dniu 6 września 2007 r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o wymeldowaniu A. i J. D. wraz z dziećmi D. D. i M. D. z pobytu stałego w O. przy ul. [...]. Powyższą decyzję doręczono na adres lokalu położonego przy ul. [...] w O. na nazwisko: J. D., A. D., M. D. i D. D. Na zwrotnym potwierdzeniu jej odbioru widnieje podpis E. W. ze wskazaniem daty odbioru na 12 września 2007 r. Listem poleconym wysłanym do Wojewody [...] w dniu 27 września 2007 r. J. D., A. D., M. D. oraz D. D. wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji, wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W treści odwołania nie zawarli prośby o przywrócenie terminu do jego złożenia. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez J. D., A. D., M. D. i D. D. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 6 września 2007 r., nr [...]. W uzasadnieniu podał, iż ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło w dniu 12 września 2007 r., a zatem odwołanie od tej decyzji mogło być wniesione najpóźniej w dniu 26 września 2007 r. Rodzina D., przesyłając pismo w dniu 27 września 2007 r. przekroczyła 14-dniowy termin określony w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a ponieważ nie wnosiła o jego przywrócenie, należało powyższe odwołanie pozostawić bez rozpatrzenia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu m. in. A. D. podnosząc, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] została odebrane przez E. W., która nie posiadała upoważnienia do odbioru korespondencji adresowanej do skarżącej. Jednocześnie podniosła, iż pomimo, że decyzja została doręczona 12 września 2007 r. E. W. dokonała wpisu na kopercie z decyzją, że przesyłkę tą odebrała w dniu 13 września 2007 r. Przekazała ją skarżącej dopiero kilka dni później, a zatem nie miła ona możliwości sprawdzenia faktycznej daty jej doręczenia, w dobrej wierze przyjmując prawdziwość tej adnotacji. Podkreśliła, iż uchybienie terminu do złożenia odwołania nie było przez nią zawinione. W odpowiedzi na powyższe Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż nie można się zgodzić z wyjaśnieniami skarżącej, iż E. W. nie posiadała upoważnienia do odbioru korespondencji adresowanej do niej, skoro każdą korespondencję w całej sprawie prowadzonej o wymeldowanie rodziny D. podejmowała i nadal podejmuje w ich imieniu. Dowodzą temu wszystkie zwrotne potwierdzenia odbioru pism kierowanych na adres wskazany przez strony. Skoro E. W. odebrała zawiadomienie przesłane do Urzędu Miasta w sprawie przekazania akt pierwszej instancji nr [...] oraz postanowienie Wojewody z [...], organ uznał, ze wszystka dotychczasowa korespondencja kierowana na wskazany przez skarżącą adres była skutecznie doręczana. Ponieważ w świetle art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy nie jest upoważniony do rozpatrzenia spóźnionego odwołania, należało pismo J., A., D. i M. D. pozostawić bez rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że wydane ono zostało z naruszeniem art. 42 § 1, 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 42 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: K.p.a.), pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Przepis ten reguluje tzw. właściwe doręczenie pism, które polega na tym, że pismo osobiście odbiera jego adresat. Oznacza to, że w tym trybie pisma mogą być doręczane wyłącznie adresatowi. Wskazanie w tym przepisie mieszkania osoby fizycznej będącej adresatem pisma lub miejsca jej pracy oznacza jedynie, że w tych miejscach z zastrzeżeniem art. 42 § 2 i 3 K.p.a. można doręczyć pismo tej osobie. W przypadku, gdy - jak w niniejszej sprawie - osoba fizyczna wskazała miejsce pracy jako adres do doręczeń, doręczenie w miejscu pracy jest skuteczne tylko wówczas, gdy pismo odbierze ta osoba fizyczna, nie zaś inna osoba uprawniona do odbioru pism w tym miejscu pracy. Gdyby było inaczej to przepis ten musiałby zawierać dodatkowe sformułowanie, takie jak w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania cywilnego, tj. że dla adresata, którego listonosz nie zastanie w miejscu pracy, można doręczyć pismo osobie upoważnionej do odbioru pisma ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1999 r., ISA/Kr 129/98, LEX nr 39698). W przedmiotowej sprawie decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 września 2007 r. została doręczona w miejscu pracy adresata: A. D., jednakże nie do rąk adresata, lecz E. W. W aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego, że decyzja ta została odebrana przez osobę, która była upoważniona przez skarżącą do odbioru tej korespondencji. W tym stanie rzeczy, Wojewoda [...] winien uprzednio jednoznacznie ustalić, czy osoba potwierdzająca odbiór korespondencji była do tej czynności upoważniona. Fakt doręczenia pisma określonej osobie w oznaczonym czasie i miejscu może być stwierdzony wtedy, kiedy jest pewne, iż otrzymała je właściwa osoba (art. 42 § 1 i art. 43 k.p.a.) - wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 1996 r. w sprawie I SA/Wr 81/96 oraz w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2000 r. w sprawie I SA/Gd 1707/99. Tymczasem jak wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy, organ drugoinstancyjny ustaleń takich nie poczynił i stwierdził uchybienie terminu, opierając się jedynie na adnotacji doręczyciela, iż pismo przekazał E. W., pomimo, że akta sprawy nie zawierały dowodów na to, by skarżąca pełnomocnika takiego ustanowiła a sama skarżąca faktowi temu przeczy. Organ II instancji nie podjął też żadnej próby ustalenia, w jakiej dacie przesyłka została jej doręczona i tym samym, czy istotnie wniosła ona odwołanie z uchybieniem obowiązującego terminu. Wobec tego, zdaniem Sądu, decyzja ta zatem została doręczona w sposób nieprawidłowy. W konsekwencji za dzień doręczenia decyzji należało uznać dzień w którym skarżąca ją otrzymała i od tego dnia liczyć 14 - dniowy termin do złożenia przez nią odwołania. Okoliczność wcześniejszego niekwestionowania przez skarżącą doręczenia jej korespondencji nie sanuje błędu organu. Doręczyciel, nie zastając adresata decyzji w miejscu pracy wskazanym jako miejsce pobytu strony, winien był wdrożyć procedurę zastępczego doręczania korespondencji wynikającą z art. 44 K.p.a. tj. awizować przesyłkę i pozostawić do odbioru w placówce pocztowej, umieszczając w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe na drzwiach biura adresata lub innego pomieszczenia, w którym wykonuje on swoje czynności zawodowe zawiadomienie o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ administracyjny naruszył w przedmiotowym postępowaniu zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), której realizacja wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści ( por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99). W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W myśl art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, postanowienie organu II instancji uznać należy za naruszające przepisy postępowania administracyjnego. Jest ono bowiem co najmniej przedwczesne, wydane bez należytego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności odnoszących się do rzeczywistej daty, w której A. D. doręczono decyzję organu I instancji. W ramach ponownego rozważenia, czy odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] A. D. wniosła w terminie, czy też z jego uchybieniem, organ drugoinstancyjny winien zatem ustalić, czy skarżąca ustanowiła pełnomocnika, który w jej imieniu odebrał przesłaną przez organ pierwszoinstancyjny decyzję, a w razie odpowiedzi negatywnej sprawdzić, kiedy w istocie skarżącej doręczono decyzję organu I instancji. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku - art. 152 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.