II OSK 1148/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 100/08 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 100/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi T. R. uchylił decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Drezdenku decyzją z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], na podstawie art. 49b ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2013, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, nakazał T. R. rozbiórkę ogrodzenia zlokalizowanego na granicy działki nr ew. [...] i drogi znajdującej się na działce nr ew. [...]. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że działka nr ew. [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje się w obszarze obowiązkowego sporządzenia planu na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także, że po dniu 1 stycznia 2002 r. w odniesieniu do tej działki nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast decyzje wydane przed 2002 r. posiadały określony termin ważności - 2 lata, ustalono zaś, że przedmiotowe ogrodzenie powstało w latach 2003-2004 r. W tym stanie rzeczy, uznając, iż nie zachodzą przesłanki do legalizacji ogrodzenia, PINB w Drezdenku nakazał T. R. rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. Od ww. decyzji T. R. złożył odwołanie do Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim. Organ odwoławczy podzielił stanowisko I instancji, iż w sytuacji, gdy działka, na której położone jest ogrodzenie nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego, a także inwestor nie przedłożył ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, nie jest możliwa legalizacja obiektu wybudowanego bez zgłoszenia. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego obowiązany był wydać - na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego - decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi T. R., wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 r. uchylił decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu Sąd Wojewódzki wskazał, że nie budzi wprawdzie wątpliwości podstawa prawna wydania decyzji przez organy obu instancji, tj. art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w 2006 r., jednakże organy nadzoru budowlanego wadliwie uznały, że nie istnieje możliwość legalizacji ogrodzenia wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, z tego powodu, iż nie istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub ostateczna, w dniu wszczęcia postępowania, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd Wojewódzki zauważył przede wszystkim, że identyczną treść co do oceny zgodności bądź niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, Trybunał Konstytucyjny zaś wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 orzekł, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, treść tego wyroku wskazuje, że tam, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla zastosowania art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest konieczne przedłożenie ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) powinno mieć ustalenie, że obiekt budowlany wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie tej okoliczności możliwe jest również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, skoro zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego (bo nie istnieje prawny wymóg uzyskania takiego zaświadczenia wcześniej), to niezgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia wymienionego postępowania. Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że Trybunał Konstytucyjny uchylił omawianą normę prawną (jednakowo brzmiącą w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego) zawartą w ustawie, a nie tylko konkretny przepis objęty wyrokiem Trybunału. Z tego względu, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, możliwe jest zastosowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w stosunku do przepisu wprawdzie bezpośrednio nieuchylonego, ale zawierającego identyczną normę prawną. Wprawdzie przedmiot regulacji ustawowej w stwierdzonym, jako niekonstytucyjny artykule 48 ust. 2 pkt 1 lit. b (pozwolenie na budowę) jest inny od zapisanego w art. 49b ust. 2 (zgłoszenie), to jednak, jak już wyżej wskazano, tak samo jak w przypadku budowy bez stosownego pozwolenia, również budowa bez wymaganego zgłoszenia podlegają ustawowo tym samym rygorom. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność normy prawnej, która dla obu przypadków została wyrażona identycznie. Zdaniem Sądu, nie istnieją żadne racjonalne podstawy, by w takiej sytuacji występować do Trybunału Konstytucyjnego z kolejnym pytaniem prawnym, gdyż stwierdzenie materialnej niezgodności przepisów z Konstytucją powoduje utratę ich mocy obowiązującej, natomiast Sąd, w takiej jak opisana wyżej sytuacji prawnej, winien uwzględnić skargę, nie mogąc nie zauważyć sprzeczności normy prawnej z Konstytucją RP w sytuacji, w której identyczna norma prawna została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. Konkludując, Sąd I instancji stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 ma zastosowanie również do wymogów przewidzianych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Konsekwencją powyższego rozstrzygnięcia będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy pominięcie treści art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" i wdrożenie procedury wynikającej z art. 49b Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., złożył Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 49b ust. 2 ustawy Prawa budowlanego wskutek uznania, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 ma zastosowanie również do wymogów przewidzianych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji powyższego, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., przez ustalenie, że w sprawie rozstrzygniętej przez organ doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że powołany przez Sąd wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, dotyczy wyłącznie niezgodności z Konstytucją art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) i art. 48 ust. 3 pkt 1. Natomiast na mocy tego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niezgodności z Konstytucją przepisów zawartych w art. 49b Prawa budowlanego. W tej sytuacji, zdaniem organu, nietrafna jest ocena Sądu, iż w sprawie rozstrzygniętej na podstawie przepisów art. 49b zaistniała samodzielna podstawa wznowieniowa ze względu na orzeczenie podjęte przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji R. P. zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów, wynikające z przyczyn od nich niezależnych (a do takich należy obowiązywanie albo nieobowiązywanie na danym terenie planu miejscowego, a co za tym idzie konieczność legitymowania się stosowną decyzją), godzi w zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa oraz rodzi wątpliwości co do racjonalności działań prawodawcy. Trybunał Konstytucyjny silnie zaakcentował, że warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, chodzi więc o zgodność, albo z planem miejscowym albo z generalnym porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć zatem znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny, a decyzja taka, sama przez się, nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustawy. W istocie zatem z decyzji takiej wynika jedynie deklaracja, że zabudowa nie narusza porządku planistycznego. W konsekwencji w procesie legalizacji samowoli należy wykazać, czy obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa składających się na wspomniany porządek planistyczny. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenie z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, skoro zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, gdyż nie istnieje prawny wymóg uzyskania takiego zaświadczenia wcześniej, to niezgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego. Jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny nie wypowiadał się w przedmiocie zgodności z Konstytucją art. 49b Prawa budowlanego, w szczególności ust. 2 i 3, na podstawie których wydana została zaskarżona decyzja o rozbiórce, to nie oznacza, że wyrok z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, nie ma żadnego znaczenia w tej sprawie. Zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu podlega rozbiórce. Jednakże, stosownie do art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ w celu zalegalizowania samowoli budowlanej wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, w tym zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze, iż normy wyprowadzane z art. 48 oraz art. 49b Prawa budowlanego są zbliżone w treści, zasadniczą różnicą zaś jest to, iż pierwsza z nich, wyprowadzana z art. 48 Prawa budowlanego odnosi się do obiektów budowlanych będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a druga - wyprowadzana z art. 49b Prawa budowlanego - reguluje kwestie związane z obiektami będącymi w budowie albo wybudowanymi bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z tego powodu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia przepisu art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego nie może prowadzić do takiego rezultatu, iż w przypadku, gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie dysponował w chwili wszczęcia postępowania rozbiórkowego decyzją o warunkach zabudowy, to nie jest możliwa legalizacja tej budowy, mimo że budowa ta nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Tak rozumiany przepis naruszałby konstytucyjną zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji przez wprowadzenie zróżnicowanej sytuacji prawnej inwestorów (z przyczyny niezależnej od nich), w zależności od tego, czy na danym obszarze został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy też nie. Dokonując wykładni art. 49b Prawa budowlanego - a wykładnia tego przepisu po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. jest niezbędna, gdyż bez umotywowanych racji nie należy identycznym sformułowaniom w tym samym akcie prawnym nadawać różnych znaczeń - nie można pominąć treści tego wyroku. Wyrok ten, w okolicznościach rozpatrywanej przez Sąd sprawy, przyjąć trzeba jako wskazówkę interpretacyjną, w zakresie, w jakim Trybunał stwierdził, że skoro w postępowaniu rozbiórkowym zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, to niezgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia tego postępowania. W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził natomiast, że wykluczona jest możliwość zalegalizowania ogrodzenia, albowiem skarżący nie dysponuje ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy, organ odwoławczy zaakceptował zaś tę argumentację, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Organy administracji wadliwie zatem stwierdziły, że nie można przeprowadzić legalizacji wzniesionego ogrodzenia w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, z tego powodu, że w dniu wszczęcia postępowania skarżący nie dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Uwzględniając treść i motywy omówionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, takie rozumienie przepisu art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego nie odpowiadało dyrektywie interpretacyjnej wykładni w zgodzie z konstytucją, gdyż naruszało konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, co w odniesieniu do identycznie brzmiącej normy zawartej w przepisie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stwierdził już Trybunał Konstytucyjny. Eliminacja przez Trybunał Konstytucyjny z obrotu prawnego części normy prawnej z przepisu art. 48 ust.2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego nie objęła jednak eliminacji normy prawnej ujętej w odrębnym przepisie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, chociaż, jak zaznaczono to wcześniej, uzasadniała podjęcie interpretacji tego ostatniego przepisu. Nie było i nie ma nadal podstaw do wyprowadzania w drodze analogii wniosku, jak to uczynił w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku Sąd Wojewódzki, że norma identyczna wprawdzie w treści, lecz zawarta w odrębnym przepisie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego została również usunięta z obrotu prawnego wspomnianym na wstępie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, zapadłym w sprawie, sygn. akt P 37/06. Zauważyć też należy, że wnioskiem z dnia 8 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 588/07, zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność z Konstytucją art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego części obejmującej "w dniu wszczęcia postępowania". Orzeczenie to przesądzi, czy w porządku prawnym nadal będzie istniała norma prawna zawarta w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w zakresie objętym pytaniem, czy też zostanie ona definitywnie wyeliminowana. Konsekwencją błędnego poglądu Sądu Wojewódzkiego, że wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował usunięcie z obrotu prawnego również normy zawartej w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, było przyjęcie przez ten Sąd wadliwej podstawy uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ponieważ jednak Sąd Wojewódzki zastosował niewłaściwą formułę prawną dla zasadnego rozstrzygnięcia. uznać należało, że wady uzasadnienia wyroku wskazane wyżej, a także przyjęcie wadliwej podstawy prawnej uchylenia zaskarżonej decyzji pozwalają oddalić skargę kasacyjną, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. in fine, oddalił skargę kasacyjną.