II GSK 714/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie Stanisław Gronowski NSA Maria Myślińska (spr.) Protokolant Anna Wróblewska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Ol 90/08 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Ol 90/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylił decyzję Dyrektora W. – M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznanie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej, określił, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Dyrektora W. – M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku podano, że w dniu [...] marca 2005 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. wpłynął wniosek K. T. o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Zgodnie z planem dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej w zakresie przechowywania nawozów naturalnych gospodarstwo miało zostać wyposażone w płytę gnojową o powierzchni 56,15 m2 oraz zbiornik na gnojówkę o pojemności 44,92 m3 . Decyzją z dnia [...] lutego 2006r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. przyznał K. T. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej w łącznej wysokości 41.416,24 zł. W decyzji określono, że pomoc zostanie wypłacona w dwóch równych ratach z zastrzeżeniem dopełnienia obowiązków wynikających z § 9 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 17, poz.142 ze zm.). W dniu [...] września 2007 r. beneficjent złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] września 2007 r. kontroli przed wypłatą drugiej raty stwierdzono, że przedsięwzięcie opisane w planie dostosowania, na które beneficjent otrzymał pomoc nie zostało zrealizowane, gdyż zbudowano zbiornik na gnojówkę o pojemności 26,14 m3. Dokonano także pomiaru płyty, której powierzchnia wyniosiła 87,48 m2 . W piśmie z dnia [...] września 2007 r. beneficjent oświadczył, że w czasie budowy płyty i zbiornika popełnił błąd rachunkowy, mylnie odczytał pojemność zbiornika myśląc, że jest to powierzchnia zabudowy. Zaznaczył, że pomyłka była wynikiem zbyt dużej ilości obowiązków. Jednocześnie stwierdził, że chciałby naprawić błąd i do istniejącego zbiornika dobudować zbiornik o brakującej pojemności. W dniu [...] listopada 2007 r. beneficjent złożył kolejne oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW. Decyzją z dnia [...] listopada 2007r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L., na podstawie art.162 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej k.p.a.) w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich oraz na podstawie art. 72 rozporządzenia Komisji WE nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), uchylił w całości decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. o przyznaniu K. T. pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej i odmówił przyznania płatności ze względu na niezrealizowanie w całości inwestycji zadeklarowanych w planie dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] wydaną wskutek odwołania od powyższej decyzji Dyrektor W.-M. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pomimo złożenia przez beneficjenta w dniu [...] września 2007 r. oświadczenia o zrealizowaniu w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, w rzeczywistości przedsięwzięcie wybudowania zbiornika na gnojówkę nie było zrealizowane, gdyż do pełnej realizacji przedsięwzięcia brakowało 42%. Organ odwoławczy stwierdził, że takiej rozbieżności z planem dostosowania nie można w sposób racjonalny wytłumaczyć, a argumenty strony dotyczące pomylenia pojemności zbiornika z powierzchnią zabudowy są niepoważne. Uznał zatem, że producent rolny złożył fałszywą deklarację w wyniku poważnego zaniedbania, w rozumieniu art.72 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004. Organ zaznaczył, że beneficjent przed złożeniem oświadczenia powinien we własnym interesie zmierzyć pojemność wykonanego zbiornika i w przypadku stwierdzenia różnicy nie mieszczącej się w granicy tolerancji wynoszącej 5% dobudowałby brakującą kubaturę. Uczyniłby to jeszcze przed złożeniem oświadczenia i nie poniósłby konsekwencji w postaci braku wypłaty drugiej raty płatności i obowiązku zwrotu pierwszej raty pomocy finansowej. Organ wskazał, że decyzja z dnia [...] lutego 2006r. została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, zatem stwierdzając ich niedopełnienie przez stronę organ I instancji słusznie uchylił powyższą decyzję w trybie art.162 § 2 k.p.a. Za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut niewypowiedzenia się na temat stanu faktycznego po złożeniu oświadczenia z dnia [...] listopada 2007r., gdyż organ I instancji wyraźnie stwierdził, że nie uwzględnił tego oświadczenia. Wizytacja mająca na celu sprawdzenie zrealizowania przedsięwzięć przeprowadzona została po złożeniu oświadczenia z dnia [...] września 2007 r. i wykazała niezrealizowanie w całości deklarowanego przedsięwzięcia. Organ stwierdził, że rolnik składając oświadczenie w dniu [...] września 2007 r. sam sobie wyznaczył taki termin wykonania przedsięwzięcia, zatem argument, że okres realizacji deklarowanej inwestycji jeszcze nie minął, nie zasługuje na uwzględnienie. Organ nie podzielił także zarzutów naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. Wskazał, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. jednoznacznie określają przesłanki, których spełnienie przez producenta rolnego skutkuje wypłatą drugiej raty płatności. W przeciwnym wypadku, po stronie organu administracyjnego istnieje obowiązek odmowy wypłaty wspomnianej raty i wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu pierwszej raty płatności. Przepisy dotyczące płatności są skonstruowane w sposób rygorystyczny i dyscyplinujący producentów rolnych do zachowania szczególnej ostrożności przy formułowaniu wniosków o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę K. T. na powyższą decyzję uznał, iż jest ona zasadna. Kwestią o zasadniczym w sprawie znaczeniu było, zdaniem Sądu pierwszej instancji, czy beneficjent, któremu decyzją właściwego organu z dnia [...] lutego 2006r. przyznano pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętą planem rozwoju obszarów wiejskich, zrealizował przedsięwzięcia określone w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, jeżeli w dniu złożenia oświadczenia z dnia [...] września 2007 r. zrealizował płytę gnojową o wymaganej powierzchni i zbiornik na gnojówkę o pojemności 26,14 m3 zamiast deklarowane pojemności 44,92 m3 . Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że samo określenie przez ustawodawcę przedmiotu regulacji w rozporządzeniu z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowywanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, którego przepisy stanowiły bezpośrednią podstawę prawną orzekania w niniejszej sprawie zawiera w sobie element celowościowy, jakim jest dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, czyli przyjętych w niej norm lub wzorców. W powołanym rozporządzeniu dopuszczono różnorodne działania poprzez które postulowany cel może być osiągnięty. Istotnym jest zatem zrealizowanie przez beneficjenta działań spełniających warunek zrealizowania przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Również w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. U. L 160 z 26 czerwca 1999r. str.80-102) Rada Unii Europejskiej podkreśliła, iż celem wspólnotowej pomocy inwestycyjnej jest zmodernizowanie gospodarstw rolnych i poprawa ich rentowności (pkt 18 preambuły) oraz, że "program pomocy rolno-środowiskowej powinien być kontynuowany w celu zachęcenia rolników, by służyli społeczeństwu jako całość poprzez wprowadzanie lub kontynuowanie stosowania praktyk gospodarki rolnej zgodnych z rosnącą potrzebą ochrony i poprawy środowiska, zasobów naturalnych, gleby, różnorodności genetycznej i utrzymania stanu krajobrazów i obszarów wiejskich." (pkt 31 preambuły). W art. 37 ust. 4 powołanego rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 określono, że państwa członkowskie mogą ustanowić dalsze lub bardziej restrykcyjne warunki przyznania wsparcia Wspólnoty na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, jednakże pod warunkiem, że będą one zgodne z celami i wymaganiami ustanowionymi w tymże rozporządzeniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ocena spełnienia przez beneficjenta wymogów określonych dla wypłaty drugiej raty przyznanej w ramach pomocy finansowej płatności, a w jej ramach ocena zrealizowania przedsięwzięcia, o którym mowa w powoływanym rozporządzeniu powinna być dokonywana z uwzględnieniem wykładni celowościowej i w odniesieniu do standardów przyjętych w Unii Europejskiej, które jak wynika z przepisów rozporządzenia uzyskać można poprzez różnorodne działania. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z wizytacji II etap kontroli, przeprowadzonej w dniu 24 września 2007r., wynikało, że przedsięwzięcie zostało zrealizowane, ale niezgodnie z planem dostosowania odnośnie wielkości pojemności zbiornika na gnojówkę. Pozwalało to zatem na uznanie, że organy rozróżniają sytuację, w której zrealizowano przedsięwzięcie określone w planie dostosowania i sytuacje, w której zrealizowano takie przedsięwzięcie niezgodnie z tym planem. Istotne było, w ocenie Sądu pierwszej instancji również to, że ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) uwzględnia w art.1 ust.1 pkt 6 działania dotyczące dostosowywania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej jako objęte pomocą ze środków pochodzących z tej Sekcji. Jednocześnie art. 5 ust. 2 tej ustawy stanowi, że pomoc, o której mowa w art.1 ust.1 pkt 1 - 7 jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji, zatem ustawodawca przewidział możliwość korygowania przez właściwy organ kwoty pomocy finansowej przyznanej w określonym celu m.in. poprzez jej zmniejszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w toku postępowania organy nie ustaliły natomiast czy skarżący zrealizował w całości przedsięwzięcie w terminie i osiągnął w dacie wskazanej w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia wymaganą wielkość ekonomiczną gospodarstwa rolnego oraz z zachowaniem terminu złożył wymagane tym przepisem oświadczenie. Sąd zaznaczył przy tym, że terminy realizacji przedsięwzięć określone zostały jedynie w § 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. W tych okolicznościach nie można było zdaniem Sądu uznać zasadności twierdzenia organów orzekających w sprawie o niespełnieniu przez skarżącego wymogów określonych w § 3 pkt 3 lit. a tiret pierwsze i § 9 ust. 3 powoływanego rozporządzenia. Zdaniem Sądu należało uznać, że zrealizowanie przez skarżącego zbiornika na gnojówkę o pojemności 44,92 m3, w terminie do 31 grudnia 2007r., było działaniem, poprzez które nastąpiło dostosowanie gospodarstwa rolnego prowadzonego przez niego do standardów Unii Europejskiej. Wątpliwości budziło w ocenie Sądu pierwszej instancji powoływanie się w zaskarżonej decyzji na art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., albowiem przepisy rozporządzeń Unii Europejskiej muszą być stosowane z poszanowaniem wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego, w tym procedury administracyjnej chyba, że z unormowań rozporządzeń wynika, że ustanawiają one odrębne zasady proceduralne lub określają inne reguły tej procedury niż wynikające z regulacji krajowej. W świetle art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w których wyrażona została zasada prawdy materialnej, oraz ustalonego w sprawie stanu faktycznego stosowanie art.72 wskazanego powyżej rozporządzenia Komisji (WE) było w ocenie Sądu pierwszej instancji co najmniej przedwczesne, gdyż przepis ten stanowi, iż w przypadku złożenia przez beneficjenta fałszywej deklaracji, powstałej w wyniku poważnego zaniedbania, zostaje on wykluczony ze wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich w ramach odpowiednich rozdziałów rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, na dany rok kalendarzowy. Przesłanką wymogu zwrotu kwoty pomocy przyznanej wcześniej beneficjentowi jest stwierdzenie, że świadomie, w wyniku poważnego zaniedbania nie wykonał on swoich zobowiązań. Przepis ten przewiduje inne niż określone w §10 ust.1 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005r. przesłanki zwrotu pierwszej raty płatności. Polski prawodawca przewidział bowiem zwrot tejże raty, jeżeli producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b. Niezależnie od wątpliwej zasadności odwoływania się do art. 72 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 w rozpoznawanej sprawie, należało uznać zdaniem Sądu, że ocena tej przesłanki dokonana została przez organy obu instancji w odniesieniu do skarżącego w sposób dowolny i powierzchowny, bez podjęcia jakichkolwiek czynności wyjaśniających w tym zakresie. Nie można było uznać za wystarczające do zastosowania wymienionego przepisu restrykcyjnego, stwierdzenia organu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zaistniałej rozbieżności pomiędzy pojemnością zbiornika wybudowanego, a zgodnego z planem dostosowania nie można w sposób racjonalny wytłumaczyć i uznać argumentów skarżącego dotyczących pomylenia pojemności zbiornika z powierzchnią zabudowy za niepoważne, gdyż różnica 18,78 m3 jest różnicą ewidentną, od razu widoczną i oczywistą. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można było z góry założyć, że skarżący świadomie wybudował mniejszy niż planowany zbiornik na gnojówkę, chociażby z tego powodu, że wiedział o obligatoryjnej kontroli realizacji przedsięwzięć określonych w planie dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej przed wypłatą drugiej raty. Poważne zaniedbanie to, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaniedbanie nie tylko istotne, ale i świadome, zaś w niniejszej sprawie organy administracyjne nie wykazały w żaden sposób, że skarżący popełnił poważne zaniedbanie przy realizacji zbiornika na gnojówkę. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art.162 § 2 K.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepis ten uprawnia organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji do uchylenia jej, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. W niniejszej sprawie czynności, które musi dokonać beneficjent aby otrzymać drugą ratę pomocy finansowej określone zostały w § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. Czynności te wskazane zostały także w informacji załączonej do decyzji o przyznaniu pomocy z dnia 27 lutego 2006r. Normatywny charakter tych obowiązków wynikających z przepisów prawa wykluczał uznanie ich za czynności, o których mowa w art.162 § 2 k.p.a., czego konsekwencją był brak podstaw do jego stosowania w niniejszej sprawie. Skargą kasacyjną Dyrektor W. – M. Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi K. T. na decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...]. Kasator zarzucił wyrokowi: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi wskutek przyjęcia, iż organ administracji dopuścił się naruszeń prawa procesowego w postaci art. 162 § 2 k.p.a. stosując powołany przepis bezpodstawnie, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci § 6 ust. 2, § 9 ust. 3 oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż powołane wyżej przepisy nie określają obowiązku dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej w określonym terminie, a ich celem jest ostateczne wykonywanie obowiązków określonych w palnie dostosowania, a także naruszenie art. 72 ust 1 rozporządzenia Komisji WE Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFGOR) poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu Kasator podniósł, iż przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. (...) określają obligatoryjne składniki planu dostosowania określającego granice zobowiązania zaciągniętego przez beneficjenta. Wśród tych składników ustawodawca wskazał w sposób wyraźny termin realizacji przedsięwzięcia. Termin wynikający z planu dostosowania i jego dotrzymanie powinno być jednym z kryteriów oceny realizacji przedsięwzięcia polegającego na dostosowaniu gospodarstwa rolnego do standardów Unii. Zdaniem autora skargi kasacyjnej gdyby przyjąć, iż znaczenie ma jedynie wykonanie przedsięwzięcia w ogóle, wątpliwe byłoby zamieszczanie w palnie dostosowania terminu realizacji tego przedsięwzięcia. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż w jego ocenie organy administracji zasadnie zastosowały przepis art. 72 ust 1 Rozporządzenia Komisji WE Nr 817/2004, albowiem w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do jego zastosowania, a ponadto organ dokonał prawidłowej wykładni użytego w powyższym przepisie pojęcia "poważne zaniedbania" odnosząc je do przypadków niedochowania przez beneficjenta należytej staranności bądź ostrożności. Kasator podniósł również, że źródłem obowiązku obciążającego adresata konkretnej decyzji jest plan dostosowania, który określa charakter obowiązku, jego zakres oraz termin realizacji. Niewykonanie obowiązku bądź jego wykonanie w sposób sprzeczny z treścią planu dostosowania powinno skutkować zatem uchyleniem decyzji w trybie art. 162 § 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, które wyznaczają podstawy kasacyjne biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, o której mowa w § 2 tego przepisu, a która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz zarzucie naruszenia przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych. Rozważenie zasadności podstaw kasacyjnych należało rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa procesowego, albowiem ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego możliwa jest wówczas gdy niewadliwie ustalony został stan faktyczny, niewadliwie proceduralnie było postępowanie administracyjne. W ocenie składu orzekającego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez to, że stwierdził naruszenie przez organy orzekające art. 162 § 2 k.p.a. Jak wynika z treści art. 162 § 2 k.p.a. organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji, uchyli decyzję, jeżeli wydana ona została z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełnia tych czynności w wyznaczonym terminie. Konstrukcja prawna użyta w tym przepisie jest rodzajem zlecenia. Wskazać należy, iż w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 6/01, zgodnie z którą dopuszczalność zastosowania art. 162 k.p.a. jest uzależniona od tego czy w decyzji administracyjnej dokonano indywidualizacji dopełnienia określonych czynności, wyrażono pogląd, że brak takiego rozwiązania uniemożliwia zastosowanie tego przepisu, albowiem zlecenie nie może wynikać z przepisów prawa. Jak zatem widać przepis art. 162 k.p.a. uzależnia możliwość uchylenia decyzji od niewykonania zlecenia zamieszczonego w treści samej decyzji, zlecenie zaś nie może dotyczyć czynności lub obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., przyznającej K. T. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej (...), jego § 7 ust. 1 i § 9 ust. 1. Cytowane rozporządzenie nie zawiera przepisów uprawniających organ do uchylenia prawomocnej decyzji o przyznaniu pomocy czy też określenia warunków przyznania płatności. Zgodnie z treścią § 7 ust. 1 Kierownik biura powiatowego agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, wydaje decyzję o przyznaniu płatności na wniosek złożony przez tego producenta. Jeżeli przedłożona przez producenta dokumentacja jest zgodna z wymogami § 7 ust. 3, a w szczególności zawiera należycie sporządzony Plan dostosowania organ stosownie do ust 5 § 7 wydaje decyzję o przyznaniu płatności. Z treści § 9 ust. 1 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. wynika, iż płatność na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów UE jest wypłacana w dwóch ratach. Zgodnie z § 9 ust. 2 pierwszą ratę płatności wypłaca się w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja, o której mowa w § 7 ust. 1 (o przyznaniu płatności), stała się ostateczna. Stosownie zaś do § 9 ust. 3 pkt 1 drugą ratę płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: a) zrealizował w terminie przedsięwzięcie określone w planie dostosowania oraz nie później niż w dniu, w którym upłynął termin zakończenia realizacji tego przedsięwzięcia, osiągnął wielkość ekonomiczną gospodarstwa rolnego wynoszącą co najmniej 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji Komisji (EWG) nr 85/377 z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WE L 220 z 17.08.1985, z późn. zm.), b) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, nie później niż w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenie o: - zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia, - tym, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego wynosi co najmniej 4 EJW (ESU). Z analizy powyższych przepisów wynika, że po uprawomocnieniu się decyzji o przyznaniu pomocy, wypłata pierwszej raty nie jest obwarowane żadnym warunkiem, natomiast wypłata drugiej raty uzależniona jest przede wszystkim od wykonania w terminie przedsięwzięcia, na które udzielono pomocy, a także od złożenia oświadczenia o zakończeniu jego realizacji. Z treści § 9 ust 3 cytowanego rozporządzenia wynika, że druga rata płatności nie podlega wypłacie gdy producent nie wykona w terminie przedsięwzięcia lub nie złoży w terminie oświadczenia o zakończeniu jego realizacji. Natomiast § 10 ust 1 stanowi, że w tych warunkach wypłacona rata podlega zwrotowi. Rozróżnić należało procedury polegające na uchyleniu decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności od niewypałcenia producentowi rolnemu drugiej raty płatności lub zwrotu płatności pierwszej raty. Przepisy § 9 i § 10 cytowanego rozporządzenia nie dają podstaw do wzruszenia decyzji ostatecznej. Z powyższych przepisów wynikają więc skutki, jakie ponosi producent rolny w przypadku niewykonania określonych w nich obowiązków , a to wyklucza stosowanie art. 162 § 2 k.p.a. Uznać należy wobec powyższego, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż wobec normatywnego charakteru obowiązków warunkujących wypłatę drugiej raty pomocy brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 162 § 2 k.p.a., przy czym nieuwzględnienie decyzji bez podstawy prawnej skutkuje jej nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z art. 107 § 1 i 2 k.p.a. wynika, jakie składniki powinna zawierać decyzja. Dodatkowe składniki, tj. termin, warunek czy zlecenie mogą być zawarte w decyzji o ile przewidują to przepisy szczególne, a więc gdy przepisy uprawniają organ do ich zamieszczenia w decyzji. Zamieszczenie w decyzji takich obowiązków przy braku przepisów prawa skutkuje jej wadą kwalifikowaną tzn. taka decyzja nie może być wyeliminowana trybie art. 162 k.p.a. Reasumując wywody w powyższym zakresie stwierdzić należy, że organy orzekające bez podstawy prawnej zastosowały tryb przewidziany w art. 162 § 2 k.p.a. co oznacza, że decyzje organów obu instancji dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co uzasadniało zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny będąc związanym podstawami skargi kasacyjnej z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., a przy tym mając na uwadze wynikający z art. 134 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego nie był władny orzec w inny sposób niż przewidziany w art. 184 p.p.s.a. pomimo błędnego uzasadnienia wyroku. Na marginesie zaznaczyć wypada, że nieważność, o której mowa w art. 134 § 2 p.p.s.a. jest zasadniczo różna od nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 p.p.s.a., którą Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu. W tych warunkach zbędna stała się kontrola zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Z przytoczonych względów w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak sentencji wyroku.