I SA/Wa 2007/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącego P. S.A. w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. SA od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności zabudowanej nieruchomości położonej w [...], obrębie [...] oznaczonej jako działki od nr [...] do nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha powstałe z podziału działki nr [...] oraz jako działki od nr [...] do nr [...] o powierzchni [...] ha powstałe z podziału działki nr [...] umorzyła postępowanie odwoławcze. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności powyżej opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podkreślił, że z wniosku P. SA., przed Wojewodą [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji Przedsiębiorstwa Państwowego PKP (Dz. U. Nr 84, poz. 948). Artykuł 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 z późn. zm.) wprowadził zmianę do ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez dodanie art. 17a. Stosownie do powołanego przepisu, od dnia 1 stycznia 2006 r. wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy z mocy prawa własności nieruchomości, w przypadku, gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że nieruchomość ta z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością gminy. Zawiadomieniem z dnia 14 grudnia 2006 r. Wojewoda poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa opisanej wyżej nieruchomości przez Gminę [...] w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późń. zm.). Z uwagi na fakt, iż postępowanie komunalizacyjne ma charakter zagadnienia wstępnego dla postępowania uwłaszczeniowego, postępowanie uwłaszczeniowe zostało zawieszone. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), gmina nabywa własność nieruchomości, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w tym dniu w dyspozycji rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego lub przedsiębiorstw, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. W przypadku spełnienia przesłanek określonych w powyższym przepisie wojewoda potwierdza decyzją nabycie własności przez właściwą gminę, zaś w przypadku niespełnienia przesłanek organ wydaje decyzję odmowną. Wojewoda wskazał, że wyłączeniu z komunalizacji podlega mienie, które bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. znajdowało się pod zarządem innych niż Państwo, państwowych osób prawnych, do których należały też przedsiębiorstwa państwowe. W trakcie przeprowadzonego postępowania Wojewoda ustalił, że działki będące przedmiotem niniejszego postępowania powstały w wyniku podziału działek nr [...] i nr [...] na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...], objęte są księga wieczystą kw nr [...] w której, jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa. Podstawą wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa jest postanowienie Sądu Rejonowego w M. z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym Skarb Państwa nabył w drodze zasiedzenia z dniem 1 stycznia 1985 r. własność nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]. Starostwo Powiatowe w M. poinformowało w piśmie z 12 kwietnia 2007 r., że w dniu 27 maja 1990 r. działki będące przedmiotem niniejszej decyzji były oznaczone jako działki nr [...] i [...]. Wojewoda uznał zatem, że w dniu 27 maja 1990 r. opisana wyżej nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. W trakcie prowadzonego postępowania komunalizacyjnego, pismami z dnia 14 grudnia 2006 r. i 20 grudnia 2006 r. organ l instancji zwrócił się do stron postępowania o przedstawienie dokumentów potwierdzających prawo zarządu P. w stosunku do nieruchomości wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. Powołując się na ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, § 4, ust. 1), P. SA złożyła oświadczenie, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa nieruchomość była w zarządzie P. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. dopuszcza złożenie oświadczenia, ale ta regulacja prawna została wprowadzona po raz pierwszy w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r., czyli po dniu 27 maja 1990 r. W związku z tym oświadczenie nie może stanowić dowodu na zarząd P. w postępowaniu komunalizacyjnym. Wojewoda uznał, że P. SA nie posiada dokumentu potwierdzającego prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości, który wyłączałby komunalizację mienia w dniu 27 maja 1990 r. Skoro opisana w sentencji decyzji nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., w myśl obowiązujących przepisów, nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, to organ stwierdził, że podmiotem, do którego ona należała jest terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Nieruchomość spełniała zatem przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i z mocy prawa stała się własnością Gminy [...]. Odwołanie od decyzji Wojewody wniosły P. Spółka Akcyjna Odwołujący podkreślił, że Wojewoda, wydając decyzję o stwierdzeniu przejścia prawa własności nieruchomości, stanowiącej mienie ogólnonarodowe, na własność gminy, opiera się na treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Bezsporne jest, iż dla skutecznego przepływu mienia na właściwą gminę, w trybie tego przepisu, wymagane jest łączne spełnienie przesłanek w nim wymienionych. W ocenie odwołującego się w dniu 27 maja 1990 r. Skarb Państwa nie legitymował się tytułem własności skoro wpis własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej nastąpił na podstawie postanowienia o zasiedzeniu z dnia 27 lipca 2006 r. Grunt pozostawał w posiadaniu P., jako zabudowany urządzeniami i budowlami kolejowymi i przeznaczony do transportu publicznego. Odwołujący wskazał ponadto, że w odniesieniu do przedsiębiorstwa państwowego P., w dniu 27 maja 1990 r., funkcję organu założycielskiego, zgodnie z art. 46 ust. 2 obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989 r. Nr 26, poz. 138) wykonywał Minister Transportu, Żeglugi i Łączności. Z uwagi, iż mienie P. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a w skład tego mienia wchodziły środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności nieruchomości należące do przedsiębiorstwa państwowego, podległego naczelnemu organowi administracji, pozostawały w dyspozycji tego organu, nie były zatem mieniem należącym do rad narodowych. Mienie to wbrew stanowisku Wojewody nie pozostawało w dyspozycji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a to wymagane jest dla ustalenia wystąpienia przesłanek pozytywnych wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy wprowadzającej przepisy o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych. Odwołujący powoływał się również na treść art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, poz. 948), zgodnie z którymi grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nim do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. i nie podlegają komunalizacji. Przepisy te, o charakterze odrębnym, regulują stan prawny nieruchomości odwołującego, dla których brak jest ustanowionego zarządu, a są w jego posiadaniu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, rozpoznając powyższe odwołanie, w pierwszej kolejności rozważała, czy odwołującemu przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego. KKU wskazała, że zgodnie z jednolitym poglądem przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stronami tego postępowania są Skarb Państwa, reprezentowany przez właściwego starostę oraz właściwa gmina. Jeżeli inny podmiot uważa, że posiada przymiot strony, to powinien to wykazać W szczególności chodziłoby tu o taki podmiot, który uprawdopodobni, że jest właścicielem rzeczonej nieruchomości. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej P. nie przysługuje przymiot strony postępowania, bo nie legitymuje się takim prawem do przedmiotowego gruntu, który eliminowałby ten grunt z komunalizacji. Odwołującemu nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości w postaci użytkowania wieczystego lub zarządu, który to tytuł uzasadniałby udział P. w charakterze strony postępowania. Według art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił również, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97) nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym. Zatem oświadczenie P. złożone w trybie art. 75 kpa nie może stanowić dowodu na istnienie zarządu. Obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez P. Z ogólnych przepisów tej ustawy nie wynikały uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć jedynie w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania lub zarządu. Ponadto argumentacja odwołującego się wywodzona z treści przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r. jest według KKU chybiona, bowiem postępowanie dotyczy stanu prawnego obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew stanowisku odwołującego się w dniu 27 maja 1990 r. Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości, ponieważ Sąd Rejonowy w M. stwierdził zasiedzenie tej nieruchomości przez Skarb Państwa od dnia 1 stycznia 1985 r. Ponadto Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podzieliła stanowisko Wojewody [...], iż spełnione zostały wszelkie wymogi przewidziane ustawą z 10 maja 1990 r. komunalizacji przedmiotowych nieruchomości. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka Akcyjna P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2007 r. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: art. 7 kpa, 77 § 1 kpa, art. 107 § 1 i 3 kpa, art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 28 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Skarżąca podała, że wywodzi interes prawny w powołaniu na tytuł prawny przysługujący jej do nieruchomości a nabyty z mocy prawa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Na mocy tego przepisu grunty stanowiące własność Skarbu Państwa będące w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem przedmiotem użytkowania wieczystego. Według skarżącej bezspornym jest, że art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej dotyczy mienia ogólnonarodowego, które w dniu 27 maja 1990 r. należało do wskazanych w tym przepisie podmiotów, a więc własność ogólnonarodowa przysługująca innym niż Skarb Państwa państwowym osobom prawnym nie podlegała komunalizacji z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Skarżąca prezentuje pogląd, że skoro P. nabywa z mocy prawa użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa, które pozostają w jej zarządzie na dzień 5 grudnia 1990 r., a grunty te nie podlegają komunalizacji, to ma interes prawny i przysługuje jej przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Ponadto interes prawny skarżąca wywodzi z art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, poz. 948). Na mocy wskazanych przepisów art. 34 i 34a grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. i nie podlegają komunalizacji. Przepisy te regulują stan prawny nieruchomości dla których brak jest ustanowionego zarządu, ale znajdujących się w posiadaniu skarżącej. Nieruchomości te są "innym mieniem" w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Skarżąca zarzuciła również, że organ nie wziął pod uwagę, że przedmiotowa nieruchomość stanowi część czynnej linii kolejowej [...]i jest zabudowana m.in. torami głównymi zasadniczymi linii nr [...], których rok budowy datowany jest na 1884 r., rampa za i wyładunkowa zostały wybudowane w 1918 r. Także pozostała zabudowa z przynależną infrastrukturą techniczną, w tym podziemną infrastrukturą kolejową z elementami naziemnymi, stanowi "infrastrukturę kolejową", która oznacza w tym wypadku czynną linię kolejową wraz z zajętymi pod nią gruntami. Skoro przedmiotowa nieruchomość stanowi fragment linii kolejowej, a funkcję organu założycielskiego w odniesieniu do P. wykonywał w dniu 27 maja 1990 r. Minister Transportu, Żeglugi i Łączności, to brak jest podstaw do przyjęcia, że terenowe organy administracji stopnia podstawowego wykonywały uprawnienia administracyjne o charakterze władczym wobec nieruchomości skarżącej służących użyteczności publicznej. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art.127 § 1 kpa prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie, a więc osobie, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie ( art.28 kpa). Interes prawny wynikać przy tym powinien z określonego przepisu prawa odnoszącego się do sytuacji prawnej danego podmiotu i najogólniej jest on rozumiany jako istniejąca rzeczywiście potrzeba ochrony prawnej. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) dokonywana na podstawie art.5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych dotyczy z jednej strony Skarbu Państwa, z drugiej zaś właściwej gminy nabywającej mienie. Przepis art.5 ust.1 wyznacza zasadniczy zakres podmiotowy postępowania w przedmiocie komunalizacji z mocy prawa. Jednakże źródeł interesu prawnego w sprawach o komunalizację mienia Skarbu Państwa z mocy prawa nie można ograniczać do powołanego wyżej art.5 ust.1, zwłaszcza gdy chodzi o skomplikowane stany prawne wynikające z przekształceń dotyczących mienia Skarbu Państwa np. w przypadku uwłaszczenia. W dacie wszczęcia postępowania komunalizacyjnego w przedmiotowej sprawie obowiązywała ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji o prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Ustawa ta w art.34 stanowiła o możliwości nabycia przez P., jako posiadacza gruntów będących własnością Skarbu Państwa, z mocy prawa, z dniem wejścia w życie tej ustawy, prawa użytkowania wieczystego tych gruntów. Przepis ten obowiązywał w dacie 29 maja 2007 r. tj. w dacie wydania decyzji przez Wojewodę [...] w przedmiocie komunalizacji działek nr [...] do [...] oraz od nr [...] do [...] położonych w jednostce ewidencyjnej [...] i dawał, co trafnie podnosił skarżący, uprawnienie wynikające z konkretnej normy prawa materialnego do ubiegania się o prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości której dotyczy decyzja komunalizacyjną, o ile nieruchomość ta pozostanie własnością Skarbu Państwa. Wydana przez organ pierwszej instancji decyzja stwierdzająca nabycie przez Gminę [...] prawa własności opisanych powyżej nieruchomości, wyklucza obecnie możliwość ubiegania się o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego przez P. Z tego względu należy uznać, że toczące się postępowanie komunalizacyjne dotyczyło interesu prawnego P., gdyż interes ten wynika z art.34 ust.1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP. Należy tez zwrócić uwagę, że rozpatrując odwołanie i umarzając postępowanie odwoławcze z powodu braku interesu prawnego skarżącej, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przesądziła kwestię przesłanek komunalizacji, czym naruszyła przepis art.138 §1 pkt 3 kpa, który nie dopuszcza rozstrzygania o istocie sprawy. Jeśli bowiem subiektywne przekonanie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków nie zostało pozytywnie zweryfikowane przez organ odwoławczy, to organ wydając decyzję o umorzeniu postępowania nie miał podstaw do wypowiadania się co do istoty postępowania. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art.28 kpa i 138 §1 pkt 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu, na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art.200 wyżej powołanej ustawy.