II OSK 1296/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. M. i W. M. – "[...]" w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2214/07 w sprawie ze skargi B. M. i W. M. – "[...]" w P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowy i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2214/07 oddalił skargę B. M. i W. M. – "[...]" w P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. wydane w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 27 czerwca 2007 r. firma B. M. i W. M. – "[...]" w P. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie Płock pozwolenia na budowę zadania inwestycyjnego o nazwie: "Budowa odcinka V - przebudowa ul. Wyszogrodzkiej (droga krajowa nr 62 w ciągu ul. Wyszogrodzkiej w Płocku na odcinku od ul. Granicznej do Al. Jana Pawła II) od km 118 + 585 do km 119 + 867... )". Jako podstawę wniosku wskazano art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a., twierdząc, że firma bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Podniesiono również, że Prezydent Miasta Płocka postanowieniem z dnia 21 czerwca 2007 r., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jednocześnie firma złożyła wiosek o wstrzymanie wykonania wyżej wskazanej decyzji Wojewody Mazowieckiego, ze względu na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Po rozpoznaniu wniosku Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., na podstawie art. 152 i art. 123 k.p.a., w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) – zwanej dalej również ustawą, odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. W ocenie organu postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę było prowadzone zgodnie z właściwymi przepisami. Wojewoda podkreślił, że w art. 24 ust. 3 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), przewiduje się określoną procedurę powiadamiania zarówno o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę drogi krajowej jak i o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę drogi krajowej, tj. zamieszczenie obwieszczenia w formie "zawiadomienia o wszczęciu postępowania" i "zawiadomienia o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę drogi krajowej" w prasie lokalnej. Ponieważ dokonano takiego ogłoszenia, brak jest podstaw do stwierdzenia, że w przypadku wnioskodawcy zaistniała przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia przedmiotowej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. Organ uznał również, że mimo wznowienia postępowania, prawdopodobnie, nie zostanie uchylona decyzja Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] marca 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z tym nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. do wznowienia postępowania o pozwoleniu na budowę. Firma W. M., B. M. - "[...]" wniosła zażalenie domagając się uchylenia powyższego postanowienia oraz wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2006 r. Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Stwierdził, że wszystkie strony zostały prawidłowo zawiadomione o toczącym się postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w formie obwieszczeń zamieszczonych w Tygodniku Płockim. Brak zatem okoliczności uprawdopodabniających uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyli W. M., B. M. - "[...]", wnosząc o uchylenie obu postanowień. Skarżący zarzucili naruszenie prawa, w szczególności poprzez błędne uznanie za słuszne zastosowania, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, szczególnego trybu powiadamiania stron przewidzianego w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Ponadto podnieśli, że organy błędnie ustaliły, iż nie zachodzą okoliczności uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Skarżący dodali, że nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy. Natomiast wynik postępowania rażąco narusza ich interes prawny, jako właściciela działki przylegającej do drogi krajowej, której dotyczy planowana inwestycja. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracyjny ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji, gdy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, w wyniku wznowienia postępowania. Zabezpieczający charakter tego przepisu i użyte określenie "okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo" nie daje żadnych podstaw do przesądzenia, iż rzeczywiście decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania. O tym zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że organ nie bada stopnia prawdopodobieństwa, jak również na tym etapie postępowania nie musi opierać się na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji przez organ wystarczy, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyrok WSA z dnia 14 marca 2006 r. VII SA/Wa 1514/05, baza Lex nr 227787). Zdaniem Sądu, w sprawie nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organów, że w postępowaniu o wydanie przedmiotowej decyzji, dochowana została procedura wynikająca z art. 24 ust. 3 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz art. 5a ust. 1 Prawa budowlanego, co wskazuje na brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Takie prawdopodobieństwo nie zachodzi również co do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zauważył, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Prezydent Miasta Płocka odmówił wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] marca 2006 r. W postanowieniu tym wskazano na brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w wyniku wznowienia postępowania w tym zakresie. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. B. i W. M., reprezentowani przez adwokata A. K., zaskarżyli opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie zarzucili wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, że postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielające pozwolenie na budowę nie narusza art. 152 §.1 k.p.a., gdyż nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji oraz stwierdzenie, że zachowany został tryb postępowania przy jednoczesnym niezaprzeczeniu okoliczności podnoszonych przez skarżących, iż w pierwotnie przedstawionej wersji projektu budowy drogi nie uwidoczniono ekranów akustycznych zasłaniających w całości salon samochodowy należący do skarżących. Zdaniem skarżących w sprawie zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji w części przez nich kwestionowanej. Z art. 152 § 1 k.p.a. nie wynika, że wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania może powodować niejako automatycznie wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji. Chodzi jedynie o prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, jeżeli strona żądająca wskaże, jakie okoliczności czynią prawdopodobnym jej wniosek o wznowienie postępowania. Skarżący wskazywali takie okoliczności konsekwentnie podkreślając, że po dojściu do nich informacji o rozpoczęciu planowanej budowy zapoznali się z wyłożoną w Urzędzie Miasta Płock dokumentacją projektową. Dokumentacja ta nie przewidywała wówczas w ogóle montażu ekranów akustycznych na wysokości salonu samochodowego skarżących. Zarzucili również, że Sąd pierwszej instancji pominął fakt, iż do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę drogi należy stosować zasady i tryb przewidziany w ustawie - Prawo budowlane (art. 24 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych). Tryb jaki organ przyjął w celu wykonania inwestycji był niezgodny z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i dlatego też powinni oni być stroną postępowania, a co za tym idzie Wojewoda był zobowiązany do uwzględnienia ich stanowiska w sprawie. Co istotne decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem interesu strony. W decyzji tej nie było początkowo wskazane, że miały powstać ekrany akustyczne, które znacznie ograniczają działalność gospodarczą skarżących. Dobór środków technicznych do planowanej inwestycji powinien być taki, aby jak najmniej godził w interes osób, które mieszkają lub wykonują działalność gospodarczą w najbliższej okolicy inwestycji. W ocenie skarżących na organ administracji nałożony jest obowiązek wstrzymania wykonania decyzji, jeśli tylko istnieją okoliczności mogące wskazywać, że decyzja prawdopodobnie zostanie uchylona. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 13 stycznia 1998 r. II SA1154/91(baza Lex nr 41348) w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. wstrzymanie wykonania decyzji nie należy do swobodnego uznania organu. Nie oznacza to jednak, że dopiero stwierdzenie wysokiego stopnia pewności zaistnienia przesłanek wznowieniowych daję możliwość wstrzymania wykonania decyzji. W zasadzie sam wniosek o wznowienie postępowania i wskazanie w nim prawdopodobnej podstawy wznowienia powinien być wystarczający do wstrzymania wykonania decyzji. W stanie faktycznym sprawy oprócz podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a. można by mówić także o podstawie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Niemniej jednak ani organ administracji, ani Sąd pierwszej instancji, który przecież nie jest związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) w ogóle nie zwrócił uwagi na tę okoliczność. Z zaskarżonego wyroku zdaje się wynikać przekonanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w ogóle skarżący nie powinni szukać ochrony prawnej poprzez ubieganie się o wznowienie postępowania administracyjnego. Takie stanowisko może w przyszłości negatywnie "limitować" dalsze działania podejmowane wobec nich przez organy administracji. W piśmie z dnia 2 listopada 2009 r. skarżący kasacyjnie rozwinęli uzasadnienie skargi kasacyjnej, wskazując, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z pominięciem uzasadnionych interesów osób trzecich. W decyzji tej nie zostało wskazane, że na wysokości salonu samochodowego prowadzonego przez skarżących zostaną ustawione ekrany akustyczne. Nadto organ całkowicie zlekceważył ważny interes skarżących montując ekrany akustyczne nie przezroczyste, lecz pełne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.( a w rozpoznawanej sprawie ich brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Odnosząc się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania przede wszystkim należy podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie wydane w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji wydanej w postępowaniu objętym wnioskiem o jego wznowienie (art. 152 § 1 k.p.a.). Z treści art. 152 § 1 k.p.a. wynika, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, czyli gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji. Oceniając zastosowanie niniejszego przepisu należy mieć na względzie przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Przedmiot ten został określony w art. 149 § 2 k.p.a., z którego wynika, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad wyliczonych w art. 145 § 1 lub czy występuje przesłanka z art. 145a oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 5. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2003, s. 657). Tak określony przedmiot determinuje sposoby zakończenia wznowionego postępowania. Mianowicie zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a. W przypadku zaś braku podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zatem należy stwierdzić, że organ administracji, oceniając, czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania w pierwszej kolejności musi ocenić czy zachodzą okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo, że postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Ustalenie prawdopodobieństwa zaistnienia tych okoliczności otwiera dopiero drogę do oceny prawdopodobieństwa wskazującego na inne merytoryczne rozstrzygnięcie istoty sprawy niż w decyzji ostatecznej. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie w gruncie rzeczy pomija aspekt związany z przyczynami wznowienia postępowania, a skupia się na kwestiach merytorycznych, dotyczących rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Innymi słowy skarga kasacyjna zawiera argumentację kwestionującą prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę, skupiając się przede wszystkim na fakcie realizacji paneli akustycznych, których zdaniem skarżących kasacyjnie nie uwzględniono w przedstawionej ich pracownikom wersji projektu budowy drogi. Tymczasem kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji postanowieniem, odmówiono wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę odcinka drogi krajowej nr 62, z uwagi na brak okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji z powodu zaistnienia podstaw wznowienia postępowania. W konsekwencji rozstrzygnięcie organu administracji nie odnosiło się do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., gdyż nie było ku temu żadnych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż odmowa wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. była zasadna, gdyż z okoliczności sprawy nie wynikało, aby nie została zachowana procedura dotycząca zawiadamiania stron przewidziana ustawą z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę). Jednocześnie brak było również podstaw, aby z postępowaniem o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację odcinka drogi krajowej, objętego pozwoleniem na budowę z dnia [...] czerwca 2006 r., wiązać prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, co na mocy art. 184 p.p.s.a. skutkowało jej oddaleniem.