II SA/Po 154/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 02 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi I.J. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącej kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ E Podrazik /-/ J. Szaniecka /-/ B. Drzazga Decyzją z dnia (...). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, nakazał inwestorowi - I.J. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego będącego w budowie, na działce nr (...) w (...). Organ ustalił, iż budowa obiektu prowadzona jest na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę z dnia (...) Budowa realizowana jest w sposób istotnie odbiegający od warunków wymienionego pozwolenia na budowę. Wprowadzono zmiany polegające na zmianie rozkładu pomieszczeń i lokalizacji ścianek działowych, zmianie usytuowania budynku, ilości i wymiarach otworów okiennych i drzwiowych, podwyższeniu kondygnacji poddasza, wykończeniu elewacji, rozbudowie tarasu. Ponadto zmieniono lokalizację budynku, przesuwając obiekt w stosunku do projektu o ok. 4 m w kierunku północnym, dodatkowo jeszcze rozbudowując w tym kierunku taras na odległość 5,30 m. Organ zakwalifikował opisane zmiany jako istotne i dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wskazał, iż obiekt zlokalizowano z naruszeniem postanowień decyzji Burmistrza Miasta i Gminy (...) z dnia (...) o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej inwestycji, z przekroczeniem tylnej linii zabudowy określonej w tej decyzji. Uniemożliwia to ze względów techniczno-konstrukcyjnych doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Od decyzji powyższej odwołała się I.J. podnosząc, iż wystarczające byłoby nakazanie złożenia projektu zamiennego. Wskazane odstępstwa nie naruszają praw osób trzecich, a gmina aktualnie nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...), decyzją z dnia (...), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, stwierdzając że względy techniczno-konstrukcyjne nie pozwalają na dokonanie rozbiórki tylko części obiektu - do ustalonej tylnej linii zabudowy. Część budynku o szerokości 4 m nie stanowi samodzielnej części konstrukcyjnej, zatem nie ma innej możliwości doprowadzenia budowy do zgodności z pozwoleniem na budowę jak jego rozbiórka. Odnosząc się z kolei do podniesionej w odwołaniu kwestii przedłożenia projektu zamiennego, WINB wyjaśnił, że rozwiązanie to nie doprowadziłoby do zgodności obiektu z projektem budowlanym w kwestii zmiany usytuowania wybudowanego już budynku. W skardze do sądu administracyjnego I.J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że decyzję wydano z naruszeniem przepisów art. 7, 9, 11, 80, 84, 107 § 3 kpa, wskazując na przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów. W ocenie skarżącej specyfika sprawy wymagała przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, a przyjęcie przez organ, że jedyną możliwością usunięcia zaistniałych odstępstw od pozwolenia na budowę jest rozbiórka całego obiektu należało uznać za dowolne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w (...) wyrokiem z dnia (...), (sygn. (...) oddalił skargę I.J.. W uzasadnieniu sąd stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że zaistniałe w procesie budowlanym odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego wymagają zgodnie z art. 36a ustawy Prawo budowlane decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Sąd podzielił też stanowisko organów o konieczności zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem prowadzone roboty budowlane nie mogły być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. I.J. wniosła skargę kasacyjną, domagając się uchylenia w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w (...) i wskazując, że pomimo, iż w skardze do sądu podniosła zarzut poczynienia przez organy administracji dowolnych i arbitralnych (bez przeprowadzenia koniecznej w takiej sytuacji opinii biegłego) ustaleń faktycznych Sąd I instancji do tego zarzutu się nie odniósł, przyjmując na podstawie materiału zdjęciowego z przeprowadzonej wizji lokalnej, że częściowa rozbiórka obiektu nie będzie możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia (...) (sygn. akt (...) uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie NSA wskazał, iż skoro do budowy przedmiotowego budynku konieczne było sporządzenie projektu budowlanego przez osobę legitymującą się określonymi uprawnieniami, to również dla oceny, czy dany obiekt można rozebrać częściowo, niezbędna była opinia osoby posiadającej wiedzę w tej dziedzinie, a zatem biegłego. Sąd podkreślił, iż budynek powstał na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, i jedynie jego część posadowiona została niezgodnie z tą decyzją. W pierwszej kolejności zastosowanie winien znaleźć przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a nie przepis punktu 1 ustępu 1 tegoż przepisu. Przepis ten daje organowi prawo nie tylko żądania od inwestora przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, lecz także prawo żądania wykonania robót, które mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. W ramach tych robót może mieścić się również rozbiórka tej części obiektu, która została posadowiona niezgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie NSA wskazał też, że decyzje organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie podjęte zostały bez wyczerpania wszystkich możliwości dowodowych i naruszają art. 7, 77 i 80 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska stron nie uległy zmianie. Na rozprawie w dniu (...) pełnomocnik skarżącej przedłożył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy (...) z dnia (...) o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w części dotyczącej ustalenia nieprzekraczalnej tylnej linii zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd któremu, skutkiem uchylenia wyroku, sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia (...) wydanym w następstwie skargi kasacyjnej I.J. Ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadza się do stwierdzenia, że w ustalonym stanie prawnym zastosowanie winien znaleźć w pierwszej kolejności art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane Przepis ten daje organowi prawo nie tylko żądania od inwestora przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, lecz także prawo żądania wykonania robót, które mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. W ramach tych robót może mieścić się również rozbiórka tej części obiektu, która została posadowiona niezgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie NSA wskazał też, że decyzje organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie podjęte zostały bez wyczerpania wszystkich możliwości dowodowych, w szczególności do oceny czy przedmiotowy obiekt można rozebrać częściowo niezbędna jest opinia biegłego. Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane inwestor jest obowiązany do prowadzenia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z ustaleniami i warunkami tego pozwolenia oraz projektem budowlanym. Samowolą budowlaną jest nie tylko prowadzenie budowy bez pozwolenia na budowę, ale również prowadzenie budowy z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, iż I.J. realizowała budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 36 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne tylko po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżąca prowadząc roboty z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie posiadała stosownej decyzji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) w toku prowadzonego postępowania ustalił, iż przedmiotowy obiekt wzniesiono w części z przekroczeniem tylnej linii zabudowy, określonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy (...) z dnia (...) o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, w związku z czym wydał decyzję nakazującą rozbiórkę całego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Podkreślić należy, iż wskazana podstawa prawna decyzji znajduje zastosowanie, jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że niemożliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Do oceny, czy dany obiekt można rozebrać częściowo konieczna jest opinia osoby posiadającej wiadomości specjalne. Stosownie do treści art. 84 § 1 kpa, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W rozpoznawanej sprawie organy nie powołały biegłego, ale same przesądziły, iż częściowa rozbiórka przedmiotowego rozbiórka obiektu jest niemożliwa. Tymczasem, w sytuacji, gdy budowa obiektu realizowana jest z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę obowiązkiem organów budowlanych jest wymuszenie na inwestorze dokonania zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, nakazanie zaniechania dalszych robót, bądź rozbiórki obiektu lub jego części. W takiej sytuacji, jak wskazał NSA - w pierwszej kolejności zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a nie przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Nałożenie na inwestora obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma bowiem na celu doprowadzenie rozpoczętej budowy do takiego stanu, w którym będzie możliwe wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które w tym przypadku zastąpi uchyloną decyzję o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA, nie jest jednak związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Odnosząc się do omawianej sprawy należy stwierdzić, że jej stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ zmianie. Stwierdzona w toku postępowania administracyjnego zmiana lokalizacji spornego obiektu z mocy art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę powodujące zmianę w projekcie zagospodarowania działki. Organy nadzoru budowlanego przyjęły, iż obiekt częściowo narusza nieprzekraczalną tylną linię zabudowy, określoną w decyzji z dnia (...) o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co uniemożliwia doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem zgromadzony materiał dowodowy nie uzasadnia dostatecznie takiego stanowiska. Na żądanie organu I instancji inwestor przedstawił we (...) geodezyjny pomiar odległości budowanego obiektu od m.in. tylnej linii zabudowy wynikającej z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pomiary i inwentaryzację wykonał geodeta A.J.. Z dokumentu tego nie wynika, aby przedmiotowy obiekt – choć faktycznie przesunięty w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę – naruszał nieprzekraczalną tylną linię zabudowy (karta 30 akt administracyjnych). Do protokołu kontroli z dnia (...) dołączono jako załącznik obrazujący faktyczną lokalizację budynku kopię wymienionej wyżej inwentaryzacji geodezyjnej wykonanej przez A.J. (karta 11 akt administracyjnych). W aktach brak udokumentowania dokonania innych pomiarów geodezyjnych obiektu, z których wynikałoby naruszenie przez inwestora tylnej linii zabudowy. Ponadto Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) w dniu (...) w sprawie nr (...) stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy (...) z dnia (...) w części dotyczącej ustalenia nieprzekraczalnej tylnej linii zabudowy. Jak wynika z oświadczenia skarżącej decyzja ta jest ostateczna. Okoliczność powyższa będzie wymagała uwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Podsumowując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, oraz przepisów postępowania – art. 7, 77, 80, 84 § 1 kpa. Stwierdzone naruszenia prawa materialnego miały, a naruszenia prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni uwagi poczynione powyżej, uzupełni postępowanie wyjaśniające i stosownie do poczynionych ustaleń zastosuje właściwe przepisy. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy. /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga MK