II SA/Kr 147/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Piotr Głowacki (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych; skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją Nr [......] wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego przez [......] Sp. z o.o. w K. zamiaru wykonania robót budowlanych- "urządzenia reklamowego"-wolnostojącej konstrukcji wsporczej z dwiema tablicami podświetlanymi o wymiarach 12m x 4m na terenie działki nr .... obr. ... .w K. , przy rondzie drogi wojewódzkiej nr ... (.....) i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla realizowania powyższych robót budowlanych. Jako podstawę prawną wskazano art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku-Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, póz. 1118 ze zmianami) i art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy- Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, jednakże montaż nośnika reklamowego o tak znacznych wymiarach, wymagający różnorodnych robót budowlanych, może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane, możliwe jest nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. [......] Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła w terminie odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia w całości i orzeczenia o braku przeciwwskazań wobec zamiaru wykonania robót. Strona skarżąca uznała kwestionowane rozstrzygnięcie za nieuzasadnione i błędne, podnosząc, iż stanowisko organu pierwszej instancji ma charakter uznaniowy- nie wskazano, z jakimi zagrożeniami konkretnie mogą wiązać się objęte zgłoszeniem roboty, a także, jakie przepisy dają podstawę do przyjęcia prawdopodobieństwa ich wystąpienia. Wojewoda .....decyzją z dnia [......] wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, póz. 1118 ze zmianami) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ drugiej instancji przytoczył brzmienie art. 29 ust. 6 ustawy- Prawo budowlane, wskazując, iż na mocy tego przepisu ustawodawca zwolnił od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tylko prace, polegające na instalowaniu, co rozumieć należy jako instalowanie na istniejącym obiekcie w sposób rozłączny lub nierozłączny reklam, krat, anten i innych urządzeń czy elementów. Natomiast wykonanie obiektu budowlanego stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy-Prawo budowlane. Wojewoda .... wskazał, że objętych zgłoszeniem robót nie można wykonać metodą instalacji, zatem wymagają one uzyskania pozwolenia na budowę. Z decyzją tą nie zgodziła się [......] Sp. z o.o. z siedzibą w K. , wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca spółka domagała się uchylenia obu zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, zarzucając im naruszenie prawa materialnego- art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 7 pkt 1 i art. 3 pkt 3 ustawy- Prawo budowlane, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem strony skarżącej, Wojewoda .... bezzasadnie zawęził pojęcie "instalowanie" jedynie do instalowania na istniejącym obiekcie- tymczasem należy odnosić je również do instalowania obiektu w sytuacji, gdy obiekt taki jeszcze nie istnieje. Art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy- Prawo budowlane nie zawiera takiego zawężenia, a mówi jedynie ogólnie o instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda .......wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty wskazane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania akt z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Jeżeli akt administracyjny nie jest dotknięty żadną z tych wad, sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Przy bezspornym stanie faktycznym kluczowym zagadnieniem w przedmiotowym postępowaniu jest, czy zgłoszony przez inwestora zamiar wykonania nośnika reklamowego stanowi przypadek "instalowania (...) tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy- Prawo budowlane i jako taki, w myśl tegoż przepisu, nie wymaga pozwolenia na budowę, czy też wykracza poza prace mieszczące się w pojęciu "instalowanie"- wówczas należałoby uznać, iż tryb zgłoszeniowy nie jest dopuszczalny, a organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek wydania decyzji o wniesieniu sprzeciwu wobec zamierzenia inwestycyjnego. Warto zwrócić uwagę, iż ustawa- Prawo budowlane używa pojęć "instalowanie" oraz "montaż". Terminy te, w potocznym rozumieniu tożsame, nie mogą być jednak uznane za użyte w tekście ustawy w sposób zamienny, albowiem jedna z podstawowych reguł wykładni- założenie racjonalności ustawodawcy-wyklucza przyjęcie, iż dla opisania tego samego zjawiska w tekście jednego aktu prawnego użyto dwóch różnych sformułowań. Rozstrzygnięcie różnic pomiędzy oboma pojęciami jest istotne o tyle, iż można założyć, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy- Prawo budowlane zakres swojego oddziaływania ogranicza wyłącznie do prac, stanowiących instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, natomiast nie odnosi się już do działań, stanowiących montaż tychże. Wniosek taki jest uprawniony o tyle, że zasadą w polskim prawie budowlanym jest konieczność uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przed przystąpieniem do robót budowlanych (art. 28 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane), natomiast art. 29 ust. 2 pkt 6 stanowi jeden z wyjątków od zasady i jako taki nie powinien być interpretowany rozszerzające. Oba omawiane terminy zostały wielokrotnie użyte w tekście ustawy, jednakże żaden z nich nie posiada definicji legalnej. Z art. 3 pkt 7 ustawy- Prawo budowlane wynika jedynie, iż montaż stanowi rodzaj robót budowlanych. Z innego przypadku, w którym ustawa używa pojęcia "montaż" - art. 21 a pkt 10, mówiącego o montażu ciężkich elementów prefabrykowanych- wypływa wniosek, iż montaż stanowi rodzaj robót budowlanych, polegających na wytworzeniu nowego obiektu budowlanego z gotowych już elementów, łączonych ("montowanych") w jedną, funkcjonalną całość. Oznacza to wykonanie obiektu w sposób kompleksowy, od podstaw i bez powiązania z innym, istniejącym wcześniej obiektem budowlanym. Podobnie wprowadzony już po zakończeniu kontrolowanego postępowania administracyjnego przepis art. 29 ust. 2 pkt 16 mówi o montażu wolno stojących kolektorów słonecznych- zatem również przewiduje sytuację, w której obiekt powstały w wyniku montażu nie jest związany z innym obiektem. Zakres pojęcia "instalowanie" może zostać również wyznaczony na podstawie przypadków, do których ustawa je odnosi. Poza wspomnianym art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy- Prawo budowlane, o pracach tego rodzaju mówią również przepisy art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15 tejże ustawy, przewidujące tryb zgłoszeniowy w wypadku instalowania krat na obiektach budowlanych oraz instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń. Pomocne może być także wskazanie wyjątku, wprowadzonego przez ustawodawcę do art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy już po wydaniu ostatecznej decyzji w niniejszej sprawie - wykluczającego zgłoszeniowy tryb w odniesieniu do tablic i urządzeń reklamowych usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Warto zwrócić uwagę, iż każdy z tych przepisów przewiduje, iż instalowanie urządzenia czy nośnika polega na jego umieszczeniu na jakimś innym obiekcie budowlanym, wymaga zatem jakiegoś funkcjonalnego połączenia elementu instalowanego z istniejącą już wcześniej konstrukcją wsporczą. Daje to podstawy do przyjęcia, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy- Prawo budowlane odnosi się wyłącznie do prac, polegających na umieszczeniu nośnika reklamowego na istniejącym już obiekcie budowlanym. W ramach tego przepisu mieścić się zatem będzie przytwierdzenie tablicy reklamowej do ściany budynku albo do istniejącej konstrukcji wsporczej. Poza zakresem omawianego przepisu będzie natomiast montaż od podstaw całego urządzenia reklamowego, zatem całości składającej się z nośnika treści reklamowej oraz podstawy, na której nośnik zostaje reklamowany. Roboty budowlane tego rodzaju należy - w ocenie Sądu- traktować jako wymagające zgodnie z ogólną zasadą uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle powyższych rozważań uznać należy, iż stanowisko organu administracji architektoniczne- budowlanej pierwszej instancji nie zasługuje na podzielenie. Prezydent Miasta K. uznał objęte wnioskiem roboty budowlane za wymagające generalnie wyłącznie zgłoszenia zamiaru ich wykonania, natomiast w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji uznał za stosowne skorzystać z możliwości nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 30 ust. 7 ustawy-Prawo budowlane. Tymczasem nałożenie takiego obowiązku było zbędne o tyle, iż-jak wskazano powyżej- zamierzona inwestycja z mocy samego prawa należy do grupy robót budowlanych, wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie obejmuje jej bowiem wyjątek, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy- Prawo budowlane. Taki też pogląd w części motywacyjnej swojego rozstrzygnięcia zasadnie wyraził Wojewoda ...., usuwając tym samym uchybienia, jakich w uzasadnieniu decyzji dopuścił się organ pierwszej instancji. Należy zatem uznać, iż kwestionowane orzeczenie odpowiada prawu, podniesione przeciwko niej zarzuty są bezpodstawne. Wobec powyższego Sąd, uznając skargę za bezzasadną, oddalił ją, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.