I SA/Kr 996/07

Sygn. akt I SA/Kr 996/07 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 kwietnia 2008r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Anna Znamiec, Sędzia: WSA Ewa Michna, Asesor: WSA Jarosław Wiśniewski (spr), Protokolant: Małgorzata Celińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008r., sprawy ze skargi [...]Ubezpieczeń [...] Oddział w R., na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych, - skargę oddala - Zakład Ubezpieczeń Społecznych przesłał do Naczelnika Urzędu Skarbowego wystawione przez ZUS - jako wierzyciela - tytuły wykonawcze od nr [...]do nr [...]wystawione na J. F. w celu prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Tytuły wykonawcze zawierały klauzule o skierowaniu do egzekucji wystawione przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...]i wystawione były na nieaktualny adres zobowiązanego w K. . Postanowieniem z dnia[...]. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił tytuły wykonawcze Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, podając w uzasadnieniu, iż Dyrektor Oddziału ZUS w R., uprawniony do nadania klauzuli wykonalności nie wypełnił tego obowiązku. Zaznaczono , iż wierzyciel winien był wystawić nowe tytuły wykonawcze zamieszczając w nich obecny adres zobowiązanego a następnie skierować do własnej komórki egzekucyjnej . Na powyższe postanowienie ZUS oddział wniósł zażalenie, twierdząc, iż tytuły wykonawcze były prawidłowe i powinny podlegać realizacji. Powołał się przy tym na pismo Ministra Finansów , iż w sytuacji gdy wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany majątek zobowiązanego , kieruje tytuł wykonawczy na analogicznych zasadach jak wierzyciel nie będący jednocześnie organem egzekucyjnym . Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia [...]nr[...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w sprawie zwrotów tytułów wykonawczych w pełni podzielając stanowisko organu pierwszej instancji . W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy uznał , iż Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym, uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Organ ten będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, zobligowany jest na mocy art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej przystąpić z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Jeżeli prowadzona przez dyrektora oddziału ZUS egzekucja okaże się w całości lub w części nieskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuły wykonawcze zaopatrzone w klauzule wykonalności do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego, który prowadzi dalsze postępowanie egzekucyjne, zgodnie z § 6 ust. 5 w/w rozporządzenia. Zatem niedopuszczalne jest przekazywanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tytułów wykonawczych wraz z egzemplarzem przeznaczonym dla zobowiązanego, nie zawierającym klauzuli, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie Naczelnik Urzędu Skarbowego, w wydanym postanowieniu, zakwestionował sytuację, gdy organ będący jednocześnie wierzycielem nie przystępuje do egzekucji tj. nie podejmuje żadnych działań poszukiwawczych, pozwalających na stwierdzenie bezskuteczności. Dowodem na nie przystąpienie do egzekucji jest brak klauzuli o skierowaniu tytułów wykonawczych do egzekucji. Na to rozstrzygnięcie została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji . W uzasadnieniu skargi podniesiono , iż wymóg zaopatrywania tytułu wykonawczego w klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach w sytuacji kiedy już w momencie wystawiania tytułu wykonawczego wiadomo, że żaden z dostępnych Dyrektorowi Oddziału środków nie może być zastosowany ze względu na brak określonego majątku. Skarżący uważa , iż w sytuacji kiedy przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdza, że majątek zobowiązanego uniemożliwia zastosowanie któregokolwiek środka egzekucyjnego przewidzianego w art. 19 § 4 ustawy, nie powinien on podejmować żadnych działań egzekucyjnych we własnym zakresie. Inicjując postępowanie egzekucyjne organ egzekucyjny nie może ograniczyć się tylko do nadania klauzuli lecz ma obowiązek podjęcia czynności egzekucyjnych i zastosowania środka egzekucyjnego. Natomiast uregulowania § 6 ust 5 rozporządzenia ministra finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie niektórych przepisów egzekucyjnych w administracji ( Dz.U. Nr 137, poz. 1541 z póz. Zm. ) w ocenie skarżącego odnosi się do już przeprowadzonych postępowań egzekucyjnych w toku których dochodzona należność nie zostanie zaspokojona. Zwrócono również uwagę , iż zarówno organ pierwszej instancji jak i Dyrektor Izby Skarbowej pominęli w swych rozważaniach fakt , iż tytuły wykonawcze posiadały klauzulę wykonalności Naczelnika Urzędu Skarbowego[...]. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji . Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem w świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stwierdzić należy, iż wbrew zarzutom skargi decyzja ta nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Zgodnie z art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U z 2002 r. nr 110, poz. 968 z póź. zm.), Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym w ograniczonym zakresie, uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. O tym, co winien zawierać tytuł wykonawczy stanowi art. 27 § 1 powołanej wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tytuł wykonawczy jest swoistym dokumentem urzędowym warunkującym wszczęcie egzekucji . Aby to jednak było możliwe powinien zawierać wszystkie wymagane w art. 27 elementy w tym również między innymi klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej - art. 27 § 1 pkt. 10 cytowanej ustawy. Brak chociażby jednego z tych elementów , powoduje niedopuszczalność egzekucji w postępowaniu egzekucyjnym w administracji . W przypadku braku formalnych tytułu wykonawczego organ egzekucyjny winien zwrócić tytuł wykonawczy celem usunięcia braków . Zwrócić również należy uwagę , iż klauzula organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej nie jest równoznaczna z podjęciem czynności egzekucyjnych. W wyroku z dnia 17.12.1997 Naczelny Sąd Administracyjny uznał , iż "klauzula" organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej nie stanowi swoistej "klauzuli wykonalności", lecz stwierdzenie, że tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i nadaje się do wykonania. ( sygn akt III SA 984/96 ). Zatem nadanie klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej jest koniecznym elementem , który jest niezbędnym formalnym warunkiem do wszczęcia postępowania egzekucyjnego . Nie spełnia tego warunku nadanie klauzuli przez Naczelnika Urzędu Skarbowego i to niewłaściwego w sprawie . Organem egzekucyjnym w niniejszej sprawie był Dyrektor Oddziału ZUS i to jego klauzula o skierowaniu do egzekucji winna się znaleźć na tytule wykonawczym . Wierzyciel - dyrektor oddziału ZUS będąc jednocześnie organem egzekucyjnym na podstawie art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego zawierającego odpowiednią klauzulę także przez ten organ wystawioną . Również stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym bezzwłocznie stosuje środek egzekucyjny z zastrzeżeniem ust. 3. Postępowanie egzekucyjne jest zorganizowanym ciągiem czynności organu egzekucyjnego oraz innych podmiotów (uczestników) tego postępowania, przy czym są to czynności, które nie mają jednolitego charakteru prawnego. W postępowaniu egzekucyjnym możemy wyróżnić czynności procesowe i wykonawcze (por. D. Jankowiak, "Zobowiązany kontra organ egzekucyjny", 2003, str.322-325). Przez czynności procesowe należy uważać czynności odnoszące się do samego wszczęcia postępowania oraz czynności dokonywane w toku postępowania. W ramach tych czynności organ egzekucyjny będący także wierzycielem po wystawieniu tytułu wykonawczego podejmuje czynności wstępne, których zadaniem jest zbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Gdy organ egzekucyjny zaopatrzy tytuł wykonawczy w klauzule o skierowaniu go do egzekucji, organ egzekucyjny podejmuje czynności rozpoznawcze w celu ustalenia sytuacji majątkowej i faktycznej zobowiązanego. Do czynności wykonawczych organ przystępuje po doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Z treści art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej jednoznacznie wynika, że w przypadku, gdy wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wystawi tytuł wykonawczy jest obowiązany podjąć czynności w ramach postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje przez doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenie dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Wbrew zarzutom strony skarżącej ustawa egzekucyjna nie zawiera przepisów, które pozwalałyby wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zwolnić się od obowiązku prowadzenia egzekucji i które jednocześnie nakładałyby ten obowiązek na inny organ egzekucyjny. Brak jest również przepisów które umożliwiałby umieszczanie klauzuli o skierowaniu do egzekucji dowolnemu nawet niewłaściwemu organowi egzekucyjnemu. Częściowo tę kwestie regulują przepisy § 6 rozporządzenia wykonawczego do ustawy egzekucyjnej. Kluczowe znaczenie ma przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego, który stanowi, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje odpis tytułu wykonawczego do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Brzmienie powyższego przepisu w zestawieniu z treścią art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej pozwala wyciągnąć jedyny możliwy wniosek interpretacyjny, że tylko w przypadku, gdy podjęte czynności egzekucyjne okazały się bezskuteczne, wierzyciel będący organem egzekucyjnym może skierować tytuły wykonawcze do właściwego naczelnika urzędu skarbowego. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przed przekazaniem tytułów wykonawczych Naczelnikowi Urzędu Skarbowego nie prowadził postępowania egzekucyjnego (czynności wstępnych, rozpoznawczych i wykonawczych). Świadczy o tym m.in. brak w tytułach wykonawczych przekazanych do "skarbowego" organu egzekucyjnego, klauzuli właściwego organu egzekucyjnego czyli Dyrektora Oddziału ZUS o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Przy czym brak takiej klauzuli stanowi samodzielną podstawę do zwrotu tytułu wykonawczego na podstawie art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 pkt 10 ustawy egzekucyjnej. Zwrócić również należy uwagę , iż z unormowania art. 27 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) wynika, że na wierzycielu spoczywa obowiązek ustalenia i wskazania w tytule wykonawczym prawidłowego adresu miejsca zamieszkania zobowiązanej osoby fizycznej. Brak tytułu wykonawczego w powyższym zakresie uzasadnia również odmowę przystąpienia do egzekucji i zwrot tytułu wierzycielowi na podstawie art. 29 § 2 tej ustawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 29 § 1 organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Powyższy przepis został skonstruowany w ten sposób, że nadaje organowi egzekucyjnemu kompetencje do szerokiej kontroli z urzędu dopuszczalności egzekucji (bez szczegółowego określenia zakresu badania) z wyłączeniem jedynie badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Art. 29 § 2 w/w ustawy nakazuje wręcz organowi egzekucyjnemu niepodejmowanie egzekucji, jeżeli jest ona niedopuszczalna, a to może być wyznaczone zarówno przesłankami podmiotowymi jak również przedmiotowymi. W ocenie Sądu niewypełnienie przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym powinności wynikających z art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej w związku z § 6 ust. 2 i 5 rozporządzenia wykonawczego dawało podstawę do zwrotu tytułów wykonawczych w trybie art. 29 ustawy egzekucyjnej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że skoro ustawodawca przyznał uprawnienia do prowadzenia postępowania egzekucyjnego innym poza naczelnikiem urzędu skarbowego organom, to jego intencją było, aby wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym podjął postępowanie egzekucyjne we własnym zakresie i wykorzystał przyznane mu uprawnienia na każdym etapie postępowania egzekucyjnego w tym środki egzekucyjne. Dopiero, gdy prowadzona przez niego egzekucja okaże się bezskuteczna może przekazać tytuły wykonawcze do realizacji właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego. W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej zawiera wszystkie niezbędne składniki w tym uzasadnienie faktyczne i prawne, o którym mowa w art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe ustalenia i wnioski należy powiedzieć, iż brak jest ustawowych przesłanek do uwzględnienia skargi, w związku z czym należało ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).