I SA/Wa 43/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], oznaczonej dawnym nr hip.[...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Opisana na wstępie nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Obecnie grunt ten, stanowiący działki o numerach ewidencyjnych: [...] w obrębie [...], pozostaje własnością miasta W., zaś przed wejściem w życie w/w dekretu był własnością J. D. R., której następcą prawnym jest - na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia 21 października 2005 r. sygn. akt I Ns [...]- M. R. S. W myśl art. 7 ust. 1 i 2 cytowanego wyżej dekretu właściciele gruntów lub ich następcy prawni mogli złożyć wnioski o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości, co powinno nastąpić w terminie 6 miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy. W przedmiotowej sprawie, organy ustaliły, że objęcie gruntu w posiadanie przez Gminę nastąpiło w dniu 31 lipca 1947r. tj. z dniem zamieszczenia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 13 - na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 7 kwietnia 1946r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16 poz. 112). Termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upływał zatem w dniu 31 stycznia 1948 r. W terminie tym jednak dawna właścicielka nieruchomości nie złożyła wniosku dekretowego, dopiero natomiast podaniem z dnia 25 lutego 1948 r. pełnomocnik jej - adwokat Z. Z. zwróciła się o przyznanie prawa własności czasowej dołączając doń wniosek o przywrócenie terminu do złożenia powyższego wniosku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1948 r. nr L.dz. [...] Prezydent miasta W. przywrócił J. D. R. termin do złożenia wniosku dekretowego a następnie orzeczeniem administracyjnym z [...] marca 1952 r. Prezydium Rady Narodowej w mieście W. odmówiło jej przyznania do przedmiotowej nieruchomości prawa własności czasowej stwierdzając jednocześnie, że wszystkie budynki znajdujące się na spornym gruncie przeszły na własność Gminy miasta W. Decyzją z dnia [...] września 1999 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] marca 1952 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa podkreślając, że termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy jest terminem prawa materialnego, zatem z jego upływem wygasa uprawnienie do uzyskania w tym szczególnym trybie prawawieczystego użytkowania. Kolegium, odnosząc się do przedmiotowej sprawy, powołało się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym do terminu przewidzianego w art. 7 ust. l tzw. dekretu warszawskiego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące przywrócenia terminu a zatem z powodu niezłożenia przez byłych właścicieli w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, stwierdziło zasadność decyzji Prezydenta miasta W. o odmowie przyznania prawa do gruntu nieruchomości położonej przy ulicy [...]. W odwołaniu od decyzji organu I instancji M. S. podniósł, iż nie zostało w sprawie ustalone w sposób jednoznaczny, które rozporządzenie obowiązywało w dacie objęcia przedmiotowego gruntu w posiadanie przez Gminę. Twierdził bowiem, że niedopełnienie obowiązków ustalonych w rozporządzeniu z dnia 7 kwietnia 1946 r. świadczy o tym, że objęcie to nie było skuteczne a zatem sporna nieruchomość mogła być objęta w posiadanie przez Gminę dopiero na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy, które weszło w życie z dniem 10 lutego 1948 r. W takim zaś przypadku wniosek z dnia 25 lutego 1948 r. byłby złożony przed terminem wejścia w życie rozporządzenia, co w świetle uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r. sygn. akt OPS 3/03, byłoby prawnie dopuszczalne. Odwołujący akcentował również okoliczność, że w dniu 31 marca 1948 r. została wniesiona opłata od wniosku. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Kolegium stwierdziło, że wprawdzie przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. miały na celu przyznanie dotychczasowym właścicielom prawa korzystania z gruntów nieruchomości [...] na zasadach własności czasowej – obecnie użytkowania wieczystego - i nakładały na gminę obowiązek uwzględnienia zgłoszonych przez nich wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów dało się pogodzić z ustaleniami planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego), ale warunkiem koniecznym do skutecznego złożenia wniosku w tym trybie było wniesienie go przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. W niniejszej sprawie – zdaniem organu odwoławczego - bezspornym było, że wniosek o przyznanie prawa do gruntu nie został złożony w terminie wskazanym w dekrecie. Podstawa prawna zaś i termin objęcia gruntu położonego przy ul. [...] w W. w posiadanie gminy nie budziło żadnych wątpliwości. Fakt ten nastąpił w dniu 31 lipca 1947r., co potwierdza treść ogłoszenia zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 13 z dnia 31 lipca 1947r., a wobec tego, wskazany w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszaw, termin do złożenia przez dawnego właściciela nieruchomości wniosku o przyznanie mu prawa własności czasowej upłynął w dniu 31 stycznia 1948 r. W okresie tym nie wpłynął tego rodzaju wniosek i nie została uiszczona opłata w wysokości 3000 zł., jaką należało uiścić składając wniosek. Organ podkreślił natomiast, że w aktach sprawy znajduje się wniesiony w dniu 25 lutego 1948 r. przez adwokat Z. Z. - pełnomocnika dawnej właścicielki nieruchomości, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej i wniesiony w tym samym dniu wniosek o przywrócenie terminu do złożenia podania o prawo własności czasowej, w którego uzasadnieniu podano, iż opóźnienie z wystąpieniem z żądaniem w trybie art. 7 ust. 1 w/w dekretu spowodowane było złym stanem zdrowia, który uniemożliwił śledzenie ogłoszeń ukazujących się w Dzienniku Urzędowym Miejskim. Zdaniem Kolegium stwierdzenie pełnomocnika strony nie budziło w tej materii żadnych wątpliwości interpretacyjnych a brak było też podstaw, aby uznać, że adwokat nie znał obowiązujących przepisów i ich znaczenia. Opłata manipulacyjna w wysokości 3000 zł za powyższy wniosek została wniesiona w dniu 31 marca 1948 r. Kolegium wskazało także, że za tym, iż prawidłowo podano datę objęcia przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę przemawiała też okoliczność, że początkowo wniosek o przywrócenie terminu, wniesiony przez pełnomocnika dawnej właścicielki, został uwzględniony i termin ten przywrócono decyzją Prezydenta miasta W. z dnia [...] kwietnia 1948 r. Wprawdzie decyzja ta była prawnie wadliwa, ale jednak potwierdzała fakt, iż termin do wniesienia wniosku w trybie przepisów dekretu, nie został zachowany. W tych warunkach żądanie odwołującego się, aby organ dokonał ponownie ustaleń, które rozporządzenie (z dnia 7 kwietnia 1946 r., czy też z dnia 27 stycznia 1948 r.) było podstawą do objęcia przez gminę w posiadanie gruntu, nie znajdowało żadnego uzasadnienia. W sprawie bowiem, termin objęcia gruntu w posiadanie przez gminę jak i fakt złożenia przez osobę uprawnioną wniosku z uchybieniem terminu dekretowego, były niewątpliwe. Z tego powodu rzeczą bezsporną był fakt, że objęcie gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w trybie przepisów rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r. W tych warunkach organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta miasta W., iż wniosek w trybie art. 7 dekretu został wprawdzie w tej sprawie złożony, ale z uchybieniem terminu, będącego terminem prawa materialnego, co spowodowało wygaśnięcie roszczenia i skutkowało wydaniem decyzji odmownej. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniósł M. S. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił organowi naruszenie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez nierozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], pomimo złożenia go w terminie przepisanym oraz rażące naruszenie przepisów § 2 ust. 2 i § 5 cytowanego wyżej Rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie doszło do skutecznego objęcia w posiadanie z urzędu przez Gminę miasta W. spornego gruntu, pomimo braku prawomocnego planu zabudowania obowiązującego na tym terenie a także niepowiadomienia byłej właścicielki nieruchomości o czynnościach obejmowania gruntu w posiadanie. Ponadto skarżący wskazywał także na naruszenie przez organ art. 7, 8, 77 § 1oraz 4 i art. 80 k.p.a. polegające na niedokładnym, wręcz błędnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. W skardze oraz piśmie procesowym z dnia 4 marca 2008 r. w szczególności akcentowano, że w dniu 31 lipca 1947 r. tj. w dniu który organ uznał za datę objęcia przedmiotowego gruntu w posiadanie przez Gminę, nie został jeszcze uchwalony plan zabudowy. Zgodnie zaś z przepisem § 2 Rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. obejmowanie gruntów w posiadanie z urzędu miało generalnie następować w kolejności, odpowiadającej okresom realizacji planów zabudowania. Ponadto w myśl § 5 tegoż Rozporządzenia, w miarę posiadania danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela gruntu lub osoby jego prawa reprezentującej, Zarząd Miejski winien przesłać im zawiadomienie o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie. Choć adres byłej właścicielki i jej pełnomocnika był znany organom administracji, nie dochowano w tym przypadku wymaganej staranności i nie powiadomiono tych osób o przejęciu nieruchomości. Skarżący podnosił również, że gdyby wniosek o przyznanie własności czasowej, wniesiony w dniu 25 lutego 1948 r. przez adwokat Z. Z., działającą w imieniu D. J. R., istotnie był złożony po upływie przepisanego terminu, to nie mogłaby ona w dniu 31 marca 1948 r. wnieść opłaty manipulacyjnej od tego wniosku, bowiem z mocy art. 77 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, brak byłoby podstaw do obciążania obywatela negatywnymi skutkami nieprawidłowego działania urzędnika. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należy uznać za uzasadnioną. W niniejszej sprawie zasadniczym problemem było prawidłowe ustalenie, czy wniosek o przyznanie własności czasowej, uregulowany w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, który w imieniu byłej właścicielki złożyła w dniu 25 lutego 1948 r. jej pełnomocnik - adwokat Z. Z., został złożony w terminie 6-ciu miesięcy, licząc od daty, w której gmina miasta W. objęła przedmiotowy grunt w posiadanie. Dla ustalenia zaś powyższego faktu koniecznym było wcześniejsze, właściwe określenie dnia, w którym gmina objęła tenże grunt w posiadanie. W ocenie organów miarodajnym w tej mierze była okoliczność, że w dniu 31 lipca 1947 r. ukazało się, zamieszczone w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy nr 13, ogłoszenie o objęciu gruntu w posiadanie przez gminę a zatem powyższy termin organy liczyły od tej daty. Przyjmując zaś tego rodzaju pogląd, przedmiotowy wniosek dekretowy, wniesiony w dniu 25 lutego 1948 r. istotnie mógł się wydawać jako wniesiony po upływie przepisanego terminu a jako że był to termin prawa materialnego, wniosek ten – w tej sytuacji – nie mógł wywołać skutku prawnego, ani też nie mógł zostać przywróconym. Zważyć jednak trzeba, że w dniu 31 lipca 1947 r. obowiązywało Rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112), które przewidywało wieloetapowy proces obejmowania gruntów. Przede wszystkim Zarząd Miejski był obowiązany do zamieszczenia stosownego ogłoszenia o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie gminy w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy (§ 3 rozporządzenia ), ale oprócz tego obowiązku należało - w miarę posiadania danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela gruntu lub osoby jego prawa reprezentującej – przesłać im zawiadomienie o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie, aby m. in. umożliwić tym osobom wzięcie udziału w protokolarnych oględzinach nieruchomości (§ 5 ust. 1 cytowanego rozporządzenia). Podkreślić w tym miejscu wypada, że w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1028/97 (LEX nr 81771) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż pominięcie przy rozpoznaniu sprawy o ustanowienie prawa własności czasowej dokumentów potwierdzających możliwość zapewnienia dotychczasowemu właścicielowi udziału w oględzinach nieruchomości, może świadczyć o objęciu w posiadanie gruntu przez gminę z istotnym naruszeniem § 5 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. Podobnie stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 247/2000, w którym to orzeczeniu zostało wyrażone zapatrywanie, że jeśli niepowiadomiono byłego właściciela nieruchomości o czynnościach obejmowania gruntu w posiadanie, mimo iż możliwość taka niewątpliwie istniała, to trudno mówić o zgodnym z planem objęciu przez gminę gruntu w posiadanie. Jednocześnie należy zaznaczyć – na co słusznie zwraca uwagę skarżący w piśmie z dnia 4 marca 2008 r. – że wielokrotnie wyrażany przez orzecznictwo pogląd, że aby nastąpił skutek prawny w postaci objęcia przez gminę gruntu w posiadanie wystarczyło zamieszczenie stosownego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, dotyczy sytuacji, w których objęcie gruntu w posiadanie przez gminę następowało na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43), które weszło w życie w dniu 10 lutego 1948 r. W tych warunkach przedstawione na wstępie stanowisko organów obu instancji, które przyjęły za niewątpliwą datę objęcia spornego gruntu w posiadanie przez gminę dzień 31 lipca 1947 r., należy uznać za dowolne. W sprawie bowiem nie dokonano żadnych ustaleń, czy były podejmowane w latach 40 – tych jakiekolwiek próby powiadomienia J. D. R. o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie gminy i czy miejsce jej pobytu było znane. Nawiasem mówiąc, wypada w tym momencie zwrócić uwagę, że - zgodnie z treścią zaświadczenia Zarządu Miejskiego w mieście W. Wydział Administracji Nieruchomości z dnia 6 marca 1948 r. nr [...] - uprawnionym w stosunku do nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] przywrócono jej posiadanie na podstawie tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego w W. z dnia 30 października 1945 r. (sygnatura nie w pełni czytelna), co mogłoby dowodzić, że miejsce zamieszkania byłej właścicielki było znane władzom. W tym kontekście zarzuty podniesione w odwołaniu a sprowadzające się do żądania strony, aby organ dokonał jednoznacznych ustaleń, kiedy gmina skutecznie pod względem prawnym objęła przedmiotowy grunt w posiadanie, miały swoje uzasadnienie, gdyż kwestia ta winna zostać w tej sprawie istotnie, rzetelnie zbadana. Powyższa okoliczność bowiem ma rozstrzygające znaczenie dla ustalenia, czy wniosek dekretowy został w tej sprawie wniesiony w przepisanym terminie, czy też po jego upływie. Dodatkowo wypada wskazać, że organy stojąc na stanowisku, że wniosek z dnia 25 lutego 1948 r. był wnioskiem spóźnionym, w zasadzie pominęły także fakt, że od tego wniosku została pobrana opłata manipulacyjna w kwocie 3000 zł. W przypadku niedopuszczalności wniosku, powyższa opłata nie powinna zaś być przez urząd przyjęta. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a sprowadzająca się do stanowiska, że skoro sama pełnomocnik byłej właścicielki uważała, że złożony przez nią w dniu 25 lutego 1948 r. wniosek był wnioskiem spóźnionym i z tego powodu domagała się przywrócenia jej terminu do jego wniesienia, to nie ulega wątpliwości, że istotnie doszło do przekroczenia terminu 6-ciomiesięcznego na wystąpienie z przedmiotowym wnioskiem, nie może być uznana, w realiach tej sprawy, za słuszną. O tym bowiem, czy wniosek dekretowy został wniesiony z zachowaniem przepisanego terminu, orzeka organ po przeprowadzeniu w sprawie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego a nie przesadza o tym fakcie subiektywne stanowisko strony, czy jej pełnomocnika, nawet jeśli był on adwokatem. Dodatkowo trzeba nadmienić, że wykładnia wielu przepisów tworzonych w latach odległych, w tym także odnośnie gruntów [...], mogła nastręczać i nastręczała liczne wątpliwości interpretacyjne. Jednolite, zaś powszechne przyjęcie pewnych zasad takich jak np. możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej jeszcze przed dniem objęcia danego gruntu w posiadanie przez gminę albo, że termin na wniesienie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej ma charakter materialnoprawny, nastąpiło dopiero stosunkowo niedawno. Z tego powodu przypisywanie tak istotnego znaczenia stanowisku pełnomocnika byłej właścicielki, które zostało wyrażone w 1948 r., nie było w tej sprawie uzasadnione. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organy winny, jak to wcześniej zostało już zasygnalizowane, ustalić w jakiej dacie gmina miasta W. objęła skutecznie pod względem prawnym w posiadanie grunt położony przy ulicy [...], mając na uwadze regulacje zawarte w obu wyżej cytowanych rozporządzeniach (z 1946 r. i 1948 r.) odnoszących się do obejmowania przez gminę w posiadanie nieruchomości [...]. W przypadku, gdyby z ustaleń tych wynikało, że wniosek z dnia 25 lutego 1948 r. nie był spóźniony, należałoby wniosek ten rozpoznać - stosownie do przesłanek, o których mowa w art. 7 powołanego na wstępie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają: art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz przepisy wykonawcze doń zawarte w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy jak również naruszają przepisy procedury administracyjnej tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a., Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.