I SA/Wa 2055/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Monika Nowicka Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę oddala skargę. Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu odwołania Gminy M., decyzją ostateczną z dnia [...] października 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] ustalającą na rzecz E. i T. małż. K. odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu M., o powierzchni [...] ha, wydzieloną pod drogę gminną. Decyzja ostateczna zapadła w oparciu o następujące ustalenia stanu faktycznego: Ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...] Wójt Gminy M. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości M., składającej się z działek ewidencyjnych nr nr [...], [...] i [...], której właścicielami byli E. i T. małż. K. W wyniku podziału została wydzielona działka nr [...] przeznaczona pod drogę gminną. Działka ta stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004, nr 261, poz. 2603 ze zm.) z mocy prawa przeszła na własność Gminy M. i tytuł własności został ujawniony w księdze wieczystej KW nr [...]. Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2006 r. małżonkowie K. zwrócili się do Starosty M. o ustalenie odszkodowania za ww. działkę wskazując, że prowadzone w tym zakresie przez nich negocjacje z Wójtem Gminy zakończyły się niepowodzeniem. Do wniosku załączyli kopię pisma Wójta Gminy M. z dnia 28 grudnia 2005 r., w którym informuje on wnioskodawców, że zapłata odszkodowania za przedmiotową działkę jest w obecnym stanie prawnym niemożliwa, a wynika to z faktu nieodpłatnego przeniesienia własności działki przez właścicieli na rzecz Gminy. Starosta M., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej w postaci operatu szacunkowego z dnia 20 kwietnia 2007 r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] ustalił na rzecz E. i T. małż. K. odszkodowanie w kwocie [...] złotych i wskazał, że odszkodowanie w ustalonej wysokości wypłaci jednorazowo Gmina M. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że z dokumentów złożonych przez strony postępowania nie wynika, by doszło do uzgodnienia między nimi wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Starosta zwrócił uwagę, iż wprawdzie z właścicielami gruntu przedstawiciele Gminy M. przed zatwierdzeniem planu podziału nieruchomości prowadzili rozmowy na temat warunków, na jakich podział ten będzie możliwy, w ramach których doszło wówczas do złożenia przez małżonków oświadczenia o nieodpłatnym przekazaniu na rzecz Gminy gruntu wydzielonego pod drogę, jednak nie ma to znaczenia w sprawie ustalenia odszkodowania. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przewiduje, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wysokość należnego za przedmiotową działkę odszkodowania organ ustalił w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Odszkodowanie to, stosownie do treści art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zostało ustalone według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oraz cen przyjętych na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Od decyzji Starosty M. Gmina M. odwołała się podnosząc, iż doszło do porozumienia pomiędzy Zarządem Gminy M. a małżonkami K. co do nieodpłatnego przekazania działki wydzielonej pod drogę na rzecz Gminy. Świadczy o tym treść protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia 1 października 1997 r., w którym zawarte jest oświadczenie małżonków, że w przypadku akceptacji planu podziału nieruchomości teren pod wydzieloną drogę przekażą oni nieodpłatnie. Takie uzgodnienie, które było jednocześnie negocjacją wartości odszkodowania spowodowało, że Gmina nie naliczyła opłat adiacenckich od sprzedanych działek przez 9 lat, których łączna wartość przekracza wartość odszkodowania. Zdaniem Gminy, treść art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyłącza możliwości nieodpłatnego przekazania na rzecz gminy nieruchomości i żaden przepis tejże ustawy tego nie zabrania. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, iż skoro w myśl art. 98 ust. 1 i 3 powołanej ustawy za działkę gruntu wydzieloną pod drogę należy się odszkodowanie po uzyskaniu cech ostateczności przez decyzję zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, to umowa zawarta w dniu 1 października 1997 r. pomiędzy Wójtem Gminy M. a małżonkami K., na którą powołuje się obecny właściciel, nie może stanowić uzgodnień, o jakich mowa w ww. przepisie. Odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy, w oparciu o operat szacunkowy sporządzony zgodnie z regułami określonymi rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). W skardze na decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina M. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego zarzucając jej naruszenie postanowień art. art. 7, 8, 9, 12 k.p.a. oraz art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gmina powtórzyła zgłaszane na etapie postępowania odwoławczego argumenty o złożonym przez właścicieli nieruchomości oświadczeniu o nieodpłatnym przeniesieniu własności gruntu wydzielonego pod drogę na rzecz Gminy. W ocenie strony skarżącej Wojewoda Mazowiecki rozstrzygając sprawę nie odpowiedział na istotne pytanie związane z czynnością zatwierdzenia planu podziału nieruchomości, a mianowicie czy z treści art. 98 powołanej ustawy wynika zakaz porozumiewania się co do sposobu przekazania działki gruntu pod drogę gminną powstałą w wyniku zatwierdzenia tego planu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sąd administracyjny dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżone decyzje nie naruszają prawa, a organy administracji obu instancji prawidłowo zastosowały zarówno przepisy prawa materialnego, jak również nie uchybiły zasadom i przepisom postępowania administracyjnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy stanowił art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004, nr 261, poz. 2603 ze zm.) Przepis ten w ust. 1 przewiduje, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność odpowiednio: gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Stosownie zaś do ust. 3 powołanego artykułu za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w przedstawionym stanie faktycznym doszło do prawnie skutecznego w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami zrzeczenia się odszkodowania przez właścicieli gruntu. Treść przytoczonego wyżej przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób jednoznaczny wskazuje moment przejścia własności gruntu wydzielonego pod drogę publiczną z jej dotychczasowego właściciela na gminę (powiat, województwo lub Skarb Państwa) i związany z nim ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania, wiążąc go z chwilą uzyskania przez decyzję o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości charakteru decyzji ostatecznej. Obowiązek ten może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a organem, albo – gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] sierpnia 1998 r. zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu 20 sierpnia 1998 r. i z dniem tym nastąpiło z mocy prawa przejście na Gminę M. własności wydzielonego pod drogę gruntu należącego uprzednio do małżonków K. Prawo to ujawnione zostało w księdze wieczystej nr [...]. Taki stan sprawy dał podstawę do podjęcia przez Gminę oraz właścicieli podzielonej nieruchomości uzgodnień w zakresie należnego odszkodowania. Wprawdzie zgodzić się należy ze skarżącą, że przepis art. 98 ust. 3 ustawy nie ogranicza w ramach prowadzonych uzgodnień możliwości zrzeczenia się przez właściciela prawa do odszkodowania, jednakże takie uzgodnienia mogą być dokonywane jedynie wówczas, gdy roszczenie o odszkodowanie stanie się wymagalne, a więc w sytuacji gdy decyzja podziałowa stanie się ostateczna, na co trafnie zwrócił uwagę Wojewoda Mazowiecki. Stanowisko takie potwierdzone zostało ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 417/06 (Lex nr 281387) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "przyjmując co do zasady dopuszczalność zrzeczenia się odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne należy zauważyć, że prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Uzgodnienia przewidziane w art. 98 ust. 3 ustawy, w toku których właściciel może zrzec się przedmiotowego odszkodowania mogą mieć zatem miejsce dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy" (por. także wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2002 r. sygn. I SA 1658/2000, Lex nr 81734). Pogląd ten, zdaniem Sądu, znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie. Oznacza to, że gdyby nawet przyrzeczenie nieodpłatnego przekazania na rzecz gminy wyodrębnionej pod drogę działki gruntu potraktować jako zrzeczenie się odszkodowania, to i tak – jako dokonane przed zatwierdzeniem podziału nieruchomości - nie może mieć znaczenia dla żądania wypłaty odszkodowania. W żadnym jednak razie nie można uznać, jak utrzymuje to skarżąca Gmina, że porozumienie zawarte w 1997 r. stanowi zakończenie uzgodnień kwestii odszkodowania poprzez zrzeczenie się przez uprawnionych do odszkodowania. Skoro bowiem skuteczne uzgodnienie należnego odszkodowania może nastąpić dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, to w sposób oczywisty wszelkie negocjacje prowadzone przed tą datą z właścicielem gruntu nie są uzgodnieniami w rozumieniu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poza tym w żaden sposób nie można się zgodzić ze skarżącą, że w wyniku wspomnianego porozumienia nastąpiło nieodpłatne przeniesienie na gminę własności przedmiotowej działki. Wprawdzie w protokole z rozprawy administracyjnej z dnia 1 października 1997 r. zawarte jest stanowisko małżeństwa K., iż w przypadku zaakceptowania przez Zarząd Gminy projektu podziału nieruchomości złożonego w Urzędzie Rejonowym w M. zobowiązują się oni przekazać na rzecz Gminy nieodpłatnie teren wydzielony pod nową ulicę, to jednak zobowiązanie takie nie mogło być prawnie skuteczne, gdyż nie zostało zawarte w przewidzianej prawem formie. Stosownie bowiem do art. 158 kodeksu cywilnego umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. To samo dotyczy umowy przenoszącej własność, która zostaje zawarta w celu wykonania istniejącego uprzednio zobowiązania do przeniesienia własności nieruchomości; zobowiązanie powinno być w akcie wymienione. W tym stanie rzeczy nieuzasadnione jest twierdzenie strony skarżącej, Gmina M. nabyła przedmiotową nieruchomość w wyniku realizacji umowy zawartej w toku przeprowadzonej w dniu 1 października 1997 r. rozprawy administracyjnej. Prawidłowo zatem Starosta M. w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., wobec braku stosownych uzgodnień, ustalił odszkodowanie za przedmiotową działkę według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie, utrzymane następnie w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i zostało przez organ uzasadnione w sposób wyczerpujący. Chybione są zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy orzekające w sprawie zasad postępowania administracyjnego wskazanych art. 7, 8, 9, i 12 k.p.a. oraz naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.