II SA/Bk 111/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji sprawy legalności budynku mieszkalnego - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na mocy art. 138§2 kpa i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] listopada 2007r. nr [...], na podstawie której umorzono postępowanie administracyjne w sprawie legalności i prawidłowości wybudowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego od strony jeziora S. na działce nr [...] położonej w miejscowości M. gm. P., stanowiącej własność A. i W. R. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. na wniosek W. R. z dnia 31 lipca 2007r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności i prawidłowości wybudowania w/w budynku mieszkalnego. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę udzielonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w A. w dnia [...] października 1997r. nr [...]. Powyższy fakt skutkował umorzeniem postępowania w trybie art. 105 §1 kpa, jako bezprzedmiotowego. Od decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w A. odwołał się W. R. i wskazał na naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. w zakresie zabudowy działki nr [...]. Organ II instancji ustalił i zważył co następuje: Decyzją z dnia [...] października 1997r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w A. po rozpatrzeniu wniosku inwestora A. R. w sprawie wydania pozwolenia na budowę zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gm. P. uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...] października 1992r. oraz decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 1997r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zatwierdziła projekt budowlany i udzielił W. i A. R. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego o pow. zab. 208 m 2 , pow. użyt. 195 m 2 , kubaturze 1568 m 3 wg załączonego projektu indywidualnego na działce nr [...] - obecnie nr [...] położonej we wsi M. gm. P. w granicach oznaczonych na projekcie zagospodarowania działki. Zatwierdzony projekt budowlany określał, że przedmiotowy budynek będzie częściowo podpiwniczony oraz będzie zawierał poddasze użytkowe. W wyniku przeprowadzonych w dniu 14 grudnia 2007r. oględzin ustalono, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym a mianowicie: stanowi jego lustrzane obicie, zmieniono jego usytuowanie czym naruszono warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1992r., jak i obecnie obowiązującego z 2004r. oraz zwiększono powierzchnię użytkową piwnic. W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności faktyczne wskazują jednoznacznie, że złożone przez kierownika budowy oświadczenie z dnia 10 września 2007r. o zgodności przedmiotowego budynku mieszkalnego z projektem i pozwoleniem na budowę stwierdza nieprawdę. W istocie bowiem inwestor dokonał istotnych odstępstw dotyczących naruszenia ustaleń warunków zabudowy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – (art. 36a ust. 5 pkt 7 prawa budowlanego). W świetle powyższego organ uznał za zasadne uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższą decyzję zaskarżył w całości do sądu administracyjnego inwestor A. R. W uzasadnieniu skargi podał, że nie ulega wątpliwości, iż zaistniały odstępstwa pomiędzy literalną treścią decyzji a ostatecznym usytuowaniem budynku ale odstępstwa te nie są istotne, gdyż budynek nie zmienił swego przeznaczenia ani kubatury. W piśmie procesowym z dnia 28 marca 2008r. stanowiącym uzupełnienie skargi zarzucono naruszenie art. 59 ust. 7 prawa budowlanego i art. 28 kpa poprzez sprzeczne z treścią tych przepisów przyznanie W. R. prawa strony postępowania. Ponadto podniesiono, że w sprawie nie uwzględniono, że do stosowania treści art. 59 ust. 5 prawa budowlanego należy uprzednio stwierdzić nieważność czynności przyjęcia budynku jednorodzinnego do użytkowania. Temu zaś sprzeciwia się treść art. 54, art. 55, art. 36a i art. 57 ust. 1, ust. 2 prawa budowlanego i art. 16 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270). W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty i argumenty skargi nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlegała oddaleniu. Rozważania należy rozpocząć od zaznaczenia, że ustawa z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze. zm.) zawiera kompleksowe uregulowania odnośnie całego procesu inwestycyjnego. Elementami tego procesu, w przypadku robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, są nie tylko przepisy regulujące wydanie pozwolenia na budowę ( art. 28-36 ustawy), ale również przepisy regulujące zmianę tego pozwolenia ( art. 36 a ustawy) oraz przepisy regulujące ewentualne odstąpienie od jego warunków stwierdzone w czasie budowy albo po jej zakończeniu ( art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 ustawy). Przepisy te pozwalają organom administracji kontrolować w trakcie całego procesu inwestycyjnego a więc w trakcie prowadzenia robót budowlanych, a także po ich zakończeniu, czy roboty budowlane są wykonywane lub zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Wszystkie te przepisy, niezależnie od tego jakiego etapu procesu inwestycyjnego dotyczą, służą jednemu celowi, tj. doprowadzeniu do tego, aby roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. W omawianej sprawie bezsporne jest, że właściciele działki nr [...] legitymują się ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...] października 1997r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego o pow. zab. 208 m 2 , pow. użyt. 195 m 2 , kubaturze 1568 m 3 wg załączonego projektu indywidualnego. Konfrontując zapisy tej decyzji z ustaleniami dokonanymi przez odwoławczy organ nadzoru budowlanego należy stwierdzić, że istnieją rozbieżności pomiędzy tym co zostało wybudowane, a tym co strona miała prawo wybudować. A mianowicie inwestor dokonał zmiany lokalizacji budynku mieszkalnego. W konsekwencji budynek został częściowo wybudowany na terenie, gdzie wprowadzony jest zakaz wznoszenia obiektów kubaturowych trwałych. Odstąpienie przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego pociągnęło za sobą zmianę warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu i stanowiło odstąpienie istotne o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 7 ustawy. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego – art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. W omawianym przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy, jest zobowiązany do uchylenia dotychczasowego pozwolenia na budowę, gdy decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 3 stanie się ostateczna. W ust. 4 art. 51 ustawy została uregulowana dalsza procedura związana z istotnym odstąpieniem. Właściwy organ po sprawdzeniu wykonania obowiązku wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa został zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku niewykonania obowiązku o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazująca rozbiórkę obiektu lub jego części – art. 51 ust. 5 ustawy. Zakwalifikowanie przez organ odwoławczy dokonanego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego jako istotne czyniło zasadnym wydanie decyzji w trybie art. 138 §2 kpa, który to przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała ewidentna potrzeba ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Organ I instancji umorzył bowiem postępowanie w sprawie legalności i prawidłowości wybudowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego od strony jeziora S. na działce nr [...] położonej w miejscowości M. gm. P., stanowiącej własność A. i W. R. stwierdzając, że został on wybudowany zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę udzielonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w A. w dnia [...] października 1997r. nr [...]. Jak już wskazano powyżej postępowanie przeprowadzone przez organ odwoławczy wykazało, że inwestor dopuścił się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i to odstępstw o charakterze istotnym. W takim przypadku zachodzą podstawy do kontynuowania postępowania i zakończenia go decyzją co do istoty sprawy. Brak przedmiotu postępowania uzasadniający jego umorzenie zachodzi jedynie wówczas, gdy brak było odstępstw lub odstępstwa te miały charakter nieistotny. W tym miejscu podnieść należy, że fakt zgłoszenia budynku mieszkalnego do użytkowania i jego przyjęcie bez jakiegokolwiek sprzeciwu nie stoi na przeszkodzie prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania dotyczącego zgodności inwestycji w prawem. Istotnie, z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, wynika ochrona praw nabytych oraz ochrona porządku prawnego mająca na celu stabilizację wywodzących się z tych decyzji skutków prawnych. Niemniej jednak nie jest to zasada bezwzględna. Możliwość zmiany decyzji ostatecznej przewiduje m.in. przepis art. 154 i 155 kpa. Samodzielną podstawę do zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi przepis art. 36a., który istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego dopuszcza jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, skutkuje tym, że organ architektoniczno – budowlany uchyla dotychczasową decyzje o pozwoleniu na budowę. Jako, że postępowanie w sprawie dotyczyło legalności i prawidłowości budowy budynku mieszkalnego a nie wydania decyzji w sprawie pozwolenia na jego użytkowanie, za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 59 ust. 54, 55, 57 ust. 1 i 2. prawa budowlanego. Tym samym zarzut dotyczący przyznania W. R. praw strony, sprzecznie z przepisami prawa również jest bezzasadny. Ograniczenie stron postępowania jedynie do inwestora dotyczy bowiem spraw toczących się w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr. 153, poz. 1270 ze zm.).