VII SA/Wa 2220/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Asesor WSA Dariusz Turek (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku M.D. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego przed instancją odwoławczą, odmówił zawieszeni postępowania. W uzasadnieniu wskazano, iż M.D. wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Z. i A. S. pozwolenia na budowę garażu na dwa samochody na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w J. z powodu toczącego się przed Sądem Rejonowym w J. postępowania o sygn. akt [...] z wniosku M.D. o rozszerzenie zakresu służebności przejazdu, przechodu, przegonu obciążającego działkę nr ewidencyjny [...]. Zdaniem wnioskodawczyni, w przypadku uwzględnienia przez Sąd wniosku o rozszerzenie zakresu służebności, budowa garażu zamierzona przez państwa S. ograniczy możliwość wykonywania służebności, o którą wnioskuje ona przed Sądem. W ocenie organu, toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym o ustanowienie drogi koniecznej, obciążającej działkę nr [...], nie daje podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż nie istnieje związek przyczynowy między postępowaniem o rozszerzenie zakresu służebności (zagadnienie wstępne) a postępowaniem o pozwolenie na budowę garażu. Pomiędzy tymi postępowaniami nie zachodzi związek, który uniemożliwia rozpoznanie sprawy bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. M.D. w zażaleniu na postanowienie zarzuciła naruszenie przepisu art.97 par. 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako kpa, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu. Zdaniem skarżącej, rozszerzenie zakresu służebności jest zagadnieniem wstępnym przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z [...] października 2007 roku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu, postępowanie toczące się przed Sądem Rejonowym w J., z wniosku M.D. o rozszerzenie zakresu służebności działki nr ew. [...], będącej własnością skarżącej, nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu dotyczącym decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2003 roku o pozwoleniu na budowę garażu dla A. i Z. S. W uzasadnieniu powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, iż poza kontrolą w postępowaniu administracyjnym, pozostają roszczenia związane ze służebnościami. Ponadto nie jest możliwe zawieszenie postępowania na zgodny wniosek stron. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.D. zarzuciła postanowieniu naruszenie art. 97 par.1 pkt 4 kpa, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w skutek uznania, iż rozstrzygnięcie w sprawie rozszerzenia zakresu służebności nie stanowi zagadnienia wstępnego, mającego istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem rozpatrywanego pozwolenia na budowę. Podniosła także, iż orzecznictwo przytoczone przez organ nadzoru budowlanego nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż w ocenie skarżącej kwestie zakresu służebności należy interpretować jako zagadnienie wstępne, a nie jako kwestię wymagającą oceny przez organ administracji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powyższy przepis wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Organ zatem, w razie wystąpienia ww. przesłanki obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. W związku z tym, w trakcie postępowania administracyjnego, organ ma z urzędu obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 7, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 443). W przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Przez ww. pojęcie "zagadnienie wstępne" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zwieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, takich jak: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 7, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 444). W przedmiotowej sprawie nie zaistniały wszystkie powyższe trzy przesłanki stanowiąc podstawę do zawieszenia przez organ z urzędu postępowania z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, w którym utrwalony jest pogląd, iż "przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreśla się, że przy ocenie czy dana kwestia stanowi zagadnienie wstępne niezbędne jest uprzednie ustalenie związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym", (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2006 r., IV SA/Wa 341/2006). Ponadto omawiany pogląd znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 1996 r., SA/Wr 2022/95 w którym podniesiono, iż "termin "zagadnienie wstępne", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., oznacza takie zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, natomiast właściwy jest inny organ administracji państwowej lub sąd". Organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym, (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 7, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 446). W niniejszej sprawie organ prawidłowo dokonał ustalenia braku istnienia powyższego związku, gdyż ustalenia przed Sądem Rejonowym w J. w postępowaniu toczącym się z wniosku M.D. o rozszerzenie zakresu służebności działki nr ew. [...], będącej własnością skarżącej, nie stanowią zagadnienia wstępnego w postępowaniu dotyczącym decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2003 roku o pozwoleniu na budowę garażu dla A. i Z. S. Organ może ocenić sprawę w oparciu o przepisy prawa budowlanego bez oczekiwania na orzeczenie sądu cywilnego. Nadto należy wskazać, iż skarżąca, poza zapewnieniami, nie przedstawiła żadnych okoliczności potwierdzających jej stanowisko, że orzeczenie sądu o zmianie zakresu służebności będzie kolidowało z budową garażu, natomiast w aktach sprawy znajduje się pismo A. i Z. S., z którego wynika, iż nawet przy zmianie zakresu służebności zgodnie z wnioskiem M.D., nie będzie to kolidowało z budową garażu. Na potwierdzenie swego stanowiska A. i Z. S. przedstawili zarys pomiarowy z oznaczenia projektowanej drogi koniecznej stanowiącej poszerzenie istniejącej służebności drogowej. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało skargę jako niezasadną oddalić.