VII SA/Wa 145/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi M. S. i J. S. wspólników spółki jawnej - "B. [...]" w G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia dotyczącego ustalenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku "B. [...]" Sp. j. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], odmawiającym stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...], utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2007r., znak: [...], ustalające karę z tytułu nielegalnego użytkowania na "B. [...]" Sp. j., w związku z przystąpieniem do użytkowania części budynku handlowego powstałego w wyniku rozbudowy i przebudowy budynku przy ul. B. [...] w K., na działce nr [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...], z naruszeniem przepisów art. 55 ustawy Prawo budowlane w wysokości 75 000 zł., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przywołał przepisy art. 55, art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz stwierdził, iż w świetle w/w przepisów, w przypadku stwierdzenia jakiegokolwiek przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, organy nadzoru budowlanego są zobligowane do wymierzenia kary określonej w przepisach prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadzając w dniu [...] lutego 2007 r. oględziny wykonania przebudowy systemu odwadniania dachu na budynku zlokalizowanym na granicy z działką nr [...] przy ul. B. [...] w K. stwierdził, iż "B. [...]" Sp. j. przystąpiła do użytkowania rozbudowywanej części budynku przy ul. B. [...] w K., poprzez wykonanie ekspozycji glazury i terakoty, przeniesienie punktu obsługi klientów z piętra istniejącego budynku do części rozbudowy, co zostało potwierdzone dokumentacją zdjęciową znajdującą się w aktach sprawy. Protokół oględzin podpisał dyrektor oddziału Spółki, N. K. Pismem z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...] organ powiatowy powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przystąpienia przez inwestora ,,B. [...]" Sp. j. do użytkowania części obiektu powstałego w wyniku rozbudowy i przebudowy budynku handlowego z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego. W dniu [...] lutego 2007 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wpłynął wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu. W dniu [...] lutego 2007 r. organ powiatowy przeprowadził oględziny przedmiotowego obiektu, przy udziale M. S. oraz J. S. Z czynności tej została sporządzona dokumentacja fotograficzna. Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na inwestora karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu w wysokości 75 000 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdził, iż użytkowanie obiektu polegało na uruchomieniu stanowiska obsługi klientów w rozbudowywanej części. W dniu [...] lutego 2007 r. stanowisko zlokalizowane w parterze rozbudowanej części budynku handlowego było całkowicie wyposażone z kompletem sprzętu komputerowego, drukarkami, telefonami stacjonarnymi, kompletem materiałów biurowych typu: dokumenty sprzedaży, segregatory, oferty, wzorniki. Nastąpiło użytkowanie ciągów komunikacji ogólnej i schodów w części rozbudowywanej obiektu, wykonanie kompletnej ekspozycji obiektu zarówno stałej (kompletne boksy ekspozycyjne wyłożone glazurą z elementami wyposażenia łazienkowego: umywalki, wanny, szafki łazienkowe, itp.), której wykonania nie obejmował zatwierdzony projekt budowlany jak i ekspozycji ruchomej w postaci w pełni wyposażonych regałów i tablic wystawienniczych glazury i terakoty, tablic baterii umywalkowych i wannowych pryszniców oraz asortymentu luksferów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając więc na uwadze, iż przesłanką wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu jest sam fakt przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem wymaganej decyzji ostatecznej o pozwolenia na użytkowanie (co wynika z art. 55 Prawa budowlanego), nie dopatrzył się, ażeby postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. dotknięte zostało którąkolwiek z wad wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła "B. [...]" Sp. j. zarzucając mu: rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 57 ust. 7 i art. 59 f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez ich nieuzasadnione zastosowanie w niniejszej sprawie, przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na uznaniu, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez organa administracji publicznej przepisów prawa, skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności postępowania, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 10 i art. 79 § 1 i 2 k.p.a., polegające na przeprowadzeniu kontroli (oględzin rozbudowywanej części budynku) bez uprzedniego powiadomienia strony o przeprowadzeniu tej czynności, co doprowadziło do pozbawienia strony prawa czynnego udziału w postępowaniu i możliwości złożenia na bieżąco stosownych wyjaśnień (strona została powiadomiona przez Inspektora jedynie o przeprowadzeniu oględzin w zakresie przebudowy systemu odwodnienia dachu budynku w innym postępowaniu), przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na wybiórczym i ogólnikowym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie, w szczególności nie dokonaniu kompleksowej kontroli obiektu i ograniczeniu czynności oględzin do jednego pomieszczenia, co skutkowało ustaleniem błędnego stanu faktycznego, a w konsekwencji naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na przyjęciu przez organ I instancji, iż doszło do uruchomienia stanowiska obsługi klientów w rozbudowywanej części budynku w sytuacji, gdy przedmiotowa część budynku wykorzystywana była wyłącznie jako ciąg komunikacyjny, zaś elementy ekspozycyjne były przedmiotem realizowanego wyposażania rozbudowywanej części budynku, nie pełniąc do czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie funkcji "obsługi klienta". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w nadzwyczajnym trybie postępowania nieważnościowego, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie, stosuje się przepisy art. 156 - 159 k.p.a. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji czy kontrolowana decyzja lub postanowienie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy, co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy, co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność albo niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji lub postanowienia. Organ jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samego postanowienia administracyjnego, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego aktu. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tym, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno - gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984r., sygn. akt II SA 737/84). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 19954r., sygn. akt III ARN 22/95) - a więc stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. W niniejszym postępowaniu nieważnościowym, jego przedmiotem było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2007 r., ustalające karę z tytułu nielegalnego użytkowania części budynku handlowego powstałego w wyniku rozbudowy i przebudowy budynku przy ul. B. [...] w K. Stosownie do art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do użytkowania obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wyjątek od tej ogólnej zasady został określony w art. 55, który stanowi, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W omawianym przepisie przewidziano trzy przypadki, w których istnieje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzez: wskazanie w ustawie kategorii obiektów budowlanych, wymagających takiego pozwolenia, odesłanie do przepisów ustawy, przewidujących powstanie takiego obowiązku, wskazanie możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, pod warunkiem uzyskania takiej decyzji. Stosownie do art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z rozbudową i przebudową budynku handlowego, zobowiązał inwestora do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W rozpoznawanej sprawie w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2007 r. kontroli dotyczącej wykonania przebudowy sytemu odwadniania dachu budynku, organ stwierdził, że rozbudowana część budynku jest użytkowana, co znalazło swój wyraz w wykonanej dokumentacji fotograficznej. Powyższe potwierdziły również wynik kontroli dokonanej w dniu [...] lutego 2007 r. Zdaje się, że faktu użytkowania rozbudowanej części budynku nie kwestionują również skarżący, którzy w skardze podają, iż "przedmiotowa część budynku wykorzystywana była wyłącznie jako ciąg komunikacyjny". W świetle powołanych przepisów Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia jakiegokolwiek przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, był zobligowany do wymierzenia kary w wysokości określonej w przepisach prawa. Aby dla właściwego organu nadzoru budowlanego powstał obowiązek wynikający z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wystarczy sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu, nie ma znaczenia czy przystąpiono do użytkowania obiektu przed zakończeniem robót budowlanych, czy po ich zakończeniu oraz w jakim stopniu. Skarżąca Spółka chcąc przystąpić do użytkowania obiektu winna była wystąpić o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Oceniając zaskarżone postanowienie, pod kątem wyżej wskazanych okoliczności, należy uznać, iż organ prawidłowo ocenił, że nie jest ono obarczone żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podnoszony przez skarżącą Spółkę zarzut, iż nie była powiadomiona o przeprowadzeniu oględzin rozbudowanej części budynku, co doprowadziło do pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu, nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca Spółka nie była wyłączona z udziału w postępowaniu w sprawie, wspólnicy spółki brali udział w oględzinach przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2007 r. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.