I OSK 1040/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia del. NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 435/08 o odrzuceniu skargi Wyższej Szkoły Ubezpieczeń w K. na uchwałę Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny jakości kształcenia na kierunku "finanse i rachunkowość" postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 435/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Wyższej Szkoły Ubezpieczeń w K. na uchwałę Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] w przedmiocie negatywnej oceny jakości kształcenia na kierunku "finanse i rachunkowość". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż zaskarżona uchwała Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] w przedmiocie negatywnej oceny jakości kształcenia na kierunku "finanse i rachunkowość" jest wydawana przez podmiot nie będący w ogóle dysponentem władztwa publicznoprawnego. Uchwała ta nie konkretyzuje żadnego stosunku administracyjnego, ponieważ Komisja nie ma uprawnień do rozstrzygania we władczy sposób o prawach i obowiązkach strony. Charakter uchwał podejmowanych przez Państwową Komisję Akredytacyjną przesądza, że nie mogą one być uznane zatem za czynności z zakresu administracji publicznej o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd wskazał, że akty i czynności muszą mieć charakter publicznoprawny, a także akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd podniósł, iż musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04). Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Państwowej Komisji Akredytacyjnej nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Wyższa Szkoła Ubezpieczeń w K., reprezentowana przez radcę prawnego H. K. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania: a) art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż zaskarżona uchwała nie stanowi aktu administracyjnego objętego zakresem kontroli sądowo - administracyjnej, b) art. 61 § 3 p.p.s.a. przez nierozpatrzenie wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Wyższa Szkoła Ubezpieczeń w K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto na zasadzie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W ocenie skarżącej skarga na uchwałę Państwowej Komisji Akredytacyjnej w przedmiocie oceny jakości kształcenia na określonym kierunku studiów jest dopuszczalna i podlega kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, chociażby ze względu obowiązek dokonania kontroli przez sąd administracyjny, czy nie doszło do naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca wskazała, iż treść uchwał podejmowanych przez Komisję ma pośredni wpływ na prawa i obowiązki uczelni, bowiem w określonych prawem sytuacjach obligują one organ władzy wykonawczej do podjęcia określonych czynności z zakresu administracji, w tym wydania określonych decyzji. Zdaniem skarżącej kognicja sądu administracyjnego nie jest wyłączona już tylko przez fakt, iż ocena jakości kształcenia w uczelni należy do wyłącznej właściwości Państwowej Komisji Akredytacyjnej, która działa w trybie odrębnym od uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skarżąca stwierdziła, iż ustawodawca regulując ustrój oraz zadania Państwowej Komisji Akredytacyjnej w dziale I ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164 poz. 1365 z późn. zm.) usytuował Komisję w systemie organów państwa właściwych w sprawach dotyczących sfery uprawnień i obowiązków uczelni, a także uregulował tryb postępowania tego organu. W ocenie skarżącej, postępowanie prowadzone przed Państwową Komisją Akredytacyjną jest postępowaniem sui generis, do którego nie mają bezpośredniego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże w swoim przebiegu i sposobie zakończenia podobnym. Niemniej jednak ta okoliczność, a także fakt, że ocena działalności uczelni zgodnie z przepisami prawa i ocena jakości kształcenia w działającej uczelni należy do wyłącznej właściwości Państwowej Komisji Akredytacyjnej, nie oznaczają same przez się, że tryb weryfikacji uchwał podejmowanych w sprawach, o których mowa w art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i § 18 ust. 1 pkt 1 statutu PKA, ogranicza się do autokontroli sprawowanej w trybie art. 52 ust. 2 w/w ustawy przez Komisję poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd administracyjny powinien był wziąć pod uwagę, że podjęcie zaskarżonej uchwały przez Komisję poprzedzają czynności, których rodzaj, a także tryb ich dokonywania, jest wprost uregulowany w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i w przepisach statutu PKA. W czynnościach tych uczelnia uczestniczy na prawach strony i korzysta z konkretnych gwarancji procesowych przewidzianych w ustawie oraz statucie PKA. Strona skarżąca podniosła, że skoro zgodnie z art. 52 ust. 2 i 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, od uchwały kończącej postępowanie oceniające przysługuje uczelni prawo wniesienia środka odwoławczego w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to uchwała Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej w przedmiocie oceny jakości kształcenia na danym kierunku dotyczy sfery praw i obowiązków uczelni i zawiera w sobie element władczego i jednostronnego ustalenia sytuacji faktycznej i prawnej uczelni. Zdaniem skarżącej Komisja jest organem administracji publicznej o charakterze centralnym i o szczególnie określonej właściwości, pozwalającej mu na sprawowanie nadzoru i kontroli działalności szkół wyższych i nadawanie kierunku decyzjom podejmowanym przez ministra właściwego dla szkolnictwa wyższego. Publicznoprawny status Państwowej Komisji Akredytacyjnej oraz charakter podejmowanych uchwał, dają podstawy do przyjęcia, że podejmowane przez nią akty podlegają kontroli przez sąd administracyjny, jako inne akty lub czynności z zakresu administracji. W ramach tej kontroli Sąd administracyjny powinien badać, czy czynności organu mają podstawę w przepisach prawa materialnego i procesowego, a także czy dokonana czynność jest zgodna z tymi przepisami. Te elementy powodują, że mamy do czynienia z aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto skarżąca wskazała, iż Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do treści skargi oraz wniosku o wstrzymanie zaskarżonej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionej podstawy zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że charakter uchwał podejmowanych przez Państwową Komisję Akredytacyjną w przedmiocie oceny jakości kształcenia przesądza, że nie mogą być one uznane za akty lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Postępowanie prowadzone przed Państwową Komisją Akredytacyjną jest postępowaniem odrębny, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ocena jakości kształcenia na danym kierunku nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków uczelni wynikających z przepisów prawa. Stosownie do treści art. 33 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164 poz. 1365 z późn. zm.) organem sprawującym nadzór nad zgodnością działań uczelni z przepisami prawa i statutem oraz z treścią udzielonego pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, a także nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych jest minister do spraw szkolnictwa wyższego. Wbrew twierdzeniom skarżącej Państwowa Komisja Akredytacyjna nie jest ani organem nadzoru nad uczelniami, ani nawet organem państwowym, nie ma więc publicznoprawnego statusu. Komisja nie jest też właściwa w sprawach dotyczących uprawnień i obowiązków uczelni. Zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, Komisja przedstawia ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego opinie i wnioski , w tym dotyczące oceny kształcenia na danym kierunku (pkt 2). O sytuacji prawnej uczelni jest władny orzec tylko minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, który w przypadku negatywnej oceny kształcenia dokonanej przez Państwową Komisję Akredytacyjną, uwzględniając w szczególności rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń, w drodze decyzji, cofa albo zawiesza uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia (art. 11 ust. 6). Ponadto należy wskazać, iż zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy strona niezadowolona z uchwały prezydium podjętej w sprawach, o których mowa w art. 49 ust. 1 i 3, może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednakże powyższe nie oznacza, że mamy do czynienia z postępowaniem odwoławczym wobec podjętego aktu administracyjnego. Postępowanie uchwałodawcze nie jest postępowaniem administracyjnym, uczelnia będąc stroną tego postępowania nie jest stroną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. A zatem, stwierdzić należy, iż zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie odrzucił skargę Wyższej Szkoły Ubezpieczeń w K. na uchwałę Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...]. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji nie mógł dopuścić się naruszenia tego przepisu, bowiem Sąd nie stosował, ani nie powoływał tego przepisu. W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było zbadanie dopuszczalności skargi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny postanowił oddalić skargę kasacyjną.