I SA/Wa 1872/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1952 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. przy ul.[...], parcela nr [...], wydane zostało z naruszeniem prawa. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1952 r., nr [...] orzeczono o wywłaszczeniu m.in. nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] o pow. [...] m², parcela nr [...], zapisanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej współwłasność M. i T. B. (punkt 24 orzeczenia). Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia z dnia [...] grudnia 1952 r. wystąpiła E. B. – Z. jako spadkobierczyni byłego właściciela – M. B. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] stwierdził, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1952 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] , wydane zostało z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31, dalej "dekret"), przed wydaniem zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie pod budownictwo mieszkaniowe nieruchomości, winna zostać wydana opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej stwierdzająca niezbędność tej nieruchomości dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowego planu gospodarczego. Opinia ta powinna stanowić załącznik do wniosku o zezwolenie na nabycie nieruchomości, a następnie wniosku o wywłaszczenie. W niniejszej sprawie w dniu [...] września 1951 r. wydano stosowne zezwolenie, natomiast z akt nie wynika aby została wydana opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Jej brak stanowił w ocenie organu rażące naruszenie art. 5 ust. 2 dekretu. Organ wskazał ponadto, powołując się na treść art. 8 ust. 1 i 4 dekretu, że wykonawca narodowych planów gospodarczych, po uzyskaniu zezwolenia, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, aby odstąpił tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu przez wykonawcę. Dopiero jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania lub dokonania obwieszczenia, nie została zawarta umowa sprzedaży, zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia. W niniejszej sprawie w ocenie organu doszło do rażącego naruszenia powołanego art. 8 ust. 4 dekretu, bowiem wniosek wywłaszczeniowy złożony został przed upływem 15–dniowego terminu do zawarcia ewentualnych umów. Jednocześnie organ wskazał, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1952 r., bowiem ze względu na sprzedaż lokali mieszkalnych w budynkach wybudowanych na wywłaszczonych nieruchomościach, zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Z uwagi na to, iż skutków tych nie można odwrócić, stwierdzono, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. wystąpiło Miasto P.. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 dekretu jest całkowicie chybiony, bowiem zezwolenie z dnia [...] września 1951 r. na nabycie nieruchomości wydane zostało przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 25). Skoro dopiero powołana ustawa wprowadziła obowiązek poprzedzenia zezwolenia opinią prezydium wojewódzkiej rady narodowej, to czynności dokonane przed wejściem w życie nowych przepisów nie mogą być oceniane jako niezgodne z ówczesnym prawem. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, organ błędnie przyjął, iż rażąco naruszono art. 8 ust. 4 dekretu, gdyż żaden przepis nie wskazywał terminu w jakim ogłoszenie wzywające właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia miało być wywieszone na tablicy ogłoszeń i czy termin 15–dniowy na zawarcie umowy należało liczyć od dnia wywieszenia ogłoszenia, czy od daty zdjęcia tego ogłoszenia z tablicy. Minister Budownictwa, po rozpoznaniu powyższego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że choć wymóg wydania przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej opinii stwierdzającej niezbędność nieruchomości dla realizacji zamierzenia wykonawcy narodowego planu gospodarczego jak i dla interesu ogólnospołecznego, wprowadzony został ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r., to zgodnie z art. 4 ww. ustawy postępowanie wywłaszczeniowe, będące w toku w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a wszczęte na podstawie dekretu z 1949 r., będzie nadal prowadzone zgodnie z przepisami tej ustawy. Skoro w wymienionym przepisie brak jest wzmianki, że przepisy art. 5 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, to zdaniem Ministra, wykonawca narodowych planów gospodarczych do czasu wydania orzeczenia o wywłaszczeniu powinien był uzupełnić dokumentację o właściwą opinię. Jej brak stanowi natomiast rażące naruszenie art. 5 ust. 2 dekretu. Organ za nietrafną uznał także argumentację Miasta P. w kwestii oceny art. 8 ust. 4 dekretu z 1949 r. Minister wskazał, że zgodnie z art. 36 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341) przy obliczaniu terminów oznaczonych na dni, ostatni z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Skoro wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń w dniach od [...] października 1951 r. do [...] listopada 1951 r., to wniosek wywłaszczeniowy zgłoszony w dniu [...] listopada 1951 r., złożony został przed upływem wskazanego w dekrecie 15–dniowego terminu na zawarcie ewentualnej umowy, co stanowi rażące naruszenie art. 8 ust. 4 dekretu. Na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto P., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że intencją ustawodawcy było, aby postępowania toczące się w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. prowadzone były według nowych przepisów, jednakże czynności dokonane przed jej wejściem w życie nie traciły waloru zgodności z obowiązującym wówczas prawem. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 dekretu z 1949 r. jest zatem chybiony. Skarżący nie podzielił także poglądu organu w kwestii interpretacji art. 8 ust. 4 dekretu, bowiem jego zdaniem brak jest przepisów, które wskazywałyby jak długo ogłoszenie wzywające właściciela nieruchomości do odstąpienia jej za określoną cenę, winno być wywieszone na tablicy ogłoszeń i czy 15-dniowy termin na zawarcie umowy liczyć należy od dnia wywieszenia ogłoszenia, czy też od dnia jego zdjęcia z tablicy. W ocenie skarżącego termin ten należy liczyć od dnia wywieszenia ogłoszenia, bowiem już wtedy zainteresowany mógł zapoznać się z jego treścią. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno decyzja Ministra Budownictwa, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Na wstępie zaznaczyć należy, iż niniejsza sprawa, prowadzona w trybie nadzorczym, dotyczy wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], ozn. jako parcela nr [...], stanowiącej współwłasność M. i T. B., dokonanego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1952 r., nr [...] na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31, dalej "dekret"). Organ ustalił, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1952 r., naruszyło art. 5 oraz art. 8 dekretu, które to naruszenie miało charakter rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 5 dekretu: "Zezwolenia na nabycie nieruchomości udziela Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, jeżeli uzna, że nieruchomość lub prawa są niezbędne dla realizacji narodowego planu gospodarczego oraz, że przewidziane będą środki na ich nabycie". W niniejszej sprawie, zgodnie z treścią powołanego art. 5 dekretu, zezwoleniem z dnia [...] września 1951 r., nr [...] Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolił Dyrekcji Budowy Osiedli [...] w P., jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie pod budownictwo mieszkaniowe, nieruchomości położonych w P.. Nowe brzmienie art. 5 dekretu wprowadziła następnie ustawa z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniająca dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 25), a mianowicie: "1. Zezwolenia na nabycie nieruchomości udziela Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych – na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej – jeżeli uzna, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane będą środki na jej nabycie; 2. Opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej powinna zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze". Jednocześnie art. 4 powołanej ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. stanowił, że postępowanie wywłaszczeniowe, będące w toku w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a wszczęte na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., będzie nadal prowadzone zgodnie z przepisami niniejszej ustawy. Mając na uwadze wyżej przedstawiony stan prawny wskazać należy, że organ trafnie uznał, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1952 r., zgodnie z powołanym art. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r., powinno spełniać wymogi wprowadzone tą ustawą, bowiem weszła ona w życie przed jego wydaniem. W związku z tym wykonawca narodowych planów gospodarczych - Dyrekcja Budowy Osiedli [...] w P., pomimo wcześniejszego uzyskania zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] września 1951 r. na nabycie nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe, do czasu wydania orzeczenia o wywłaszczeniu powinien był uzupełnić dokumentację o opinię prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Za takim stanowiskiem Sądu przemawia treść art. 4 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r., który wprowadza wyjątki od bezpośredniego stosowania przepisów tej ustawy i nie jest tam wymieniony art. 5 dekretu. Skoro więc nie spełniono wymogu uzyskania stosownej opinii, to uznać należało, że orzeczenie z dnia [...] grudnia 1952 r. rażąco narusza art. 5 ust. 2 dekretu. Za niezasadny należy zatem uznać zarzut skargi, że intencją ustawodawcy było, aby postępowania toczące się w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. prowadzone były według nowych przepisów, jednakże czynności dokonane przed jej wejściem w życie nie traciły waloru zgodności z obowiązującym wówczas prawem. Odnosząc się do podniesionego przez organy naruszenia art. 8 dekretu wskazać należy, że zgodnie z treścią ust. 1 tego artykułu wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie na nabycie nieruchomości, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zgodnie z ust. 3 tryb wzywania ustalał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. W przypadku, gdy zezwolenie na nabycie obejmowało większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta), jak również w przypadkach, kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie było znane, Przewodniczący mógł ustalić, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście). Ust. 4 art. 8 stanowił natomiast, że jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania lub dokonania obwieszczenia nie została zawarta umowa sprzedaży, zamiany albo umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji narodowych planów gospodarczych nieruchomość, w drodze wywłaszczenia. Wskazany przepis art. 8 uzależniał zatem dopuszczalność wywłaszczenia od uprzedniego wyczerpania trybu nabycia nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej. Dopiero niezawarcie takiej umowy, w terminie 15 dni od dnia doręczenia wezwania lub dokonania obwieszczenia uprawniało organ do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na wniosek złożony przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych (art. 8 ust. 4 dekretu). Dokumenty potwierdzające dokonanie czynności, o których mowa w art. 8 dekretu były elementem wniosku wywłaszczeniowego i zarazem stanowiły część materiału dowodowego podlegającego ocenie organu wywłaszczeniowego. W przypadku niezachowania przesłanek stanowiących podstawę wywłaszczenia organ wywłaszczeniowy obowiązany był odmówić wywłaszczenia nieruchomości (art. 21 ust. 1 dekretu). W ocenie Sądu w sprawie wywłaszczeniowej będącej przedmiotem postępowania nadzorczego tryb ten nie został dochowany. Zgodnie z art. 36 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r., Nr 36, poz. 341, dalej "rozporządzenie") przy obliczaniu terminów, oznaczonych na dni, nie wlicza się dnia czynności lub zdarzenia, miarodajnych dla rozpoczęcia biegu terminu; ostatni z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Z akt sprawy wynika, że wezwanie do odstąpienia nieruchomości wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. w dniach od [...] października 1951 r. do [...] listopada 1951 r., a zatem, zgodnie z powołanym przepisem art. 36 rozporządzenia i art. 8 ust. 4 dekretu, ustawowy 15-dniowy termin na wyrażenie zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości upływał w dniu [...] listopada 1951 r. Wniosek wywłaszczeniowy złożony został natomiast w dniu [...] listopada 1951 r., a zatem przed upływem wskazanego w dekrecie 15-dniowego terminu, a tym samym z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 4 dekretu. Za niezasadny należy zatem uznać również zarzut skargi, że wskazany termin należy liczyć od dnia wywieszenia ogłoszenia, bowiem już wtedy zainteresowany mógł zapoznać się z jego treścią. Właściciel nieruchomości mógł jednak dowiedzieć się o ogłoszeniu ostatniego dnia, w którym wezwanie wywieszone było na tablicy ogłoszeń, a tym samym dopiero od tego dnia biegł 15-dniowy termin do zawarcia ewentualnej umowy. W związku z powyższym, stwierdzić należy, że organy prawidłowo dokonały oceny stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1952 r. i z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych orzekły, że orzeczenie to wydane zostało z naruszeniem prawa, a mianowicie art. 5 ust. 2 i art. 8 ust. 4 dekretu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.