VI SA/Wa 807/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2008 r. sprawy ze skargi "C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na akt Prezydenta [...] W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania identyfikatorów C- 16 zezwalających na wjazd w strefę ograniczonego ruchu pojazdów o ciężarze powyżej 16 ton oddala skargę "C." Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na akt Prezydenta Miasta W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania identyfikatorów C16 zezwalających na wjazd w strefę ograniczonego ruchu pojazdów o ciężarze powyżej 16 ton. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] listopada 2006 r. "C." Sp. z o.o. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o wydanie Identyfikatorów C16, które zgodnie z treścią Zarządzenia Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie ograniczeń w ruchu pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton uprawniają do poruszania się na terenie W. przez pojazdy ciężarowe o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton bez względu na porę dnia. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała przyczyny, które w jej ocenie, w oparciu o Regulamin wydawania identyfikatorów C16 stanowiący załącznik do Zarządzenia Prezydenta W. - uzasadniają wydanie jej Identyfikatorów C16. Powołała się na fakt, iż jest producentem i dystrybutorem [...]. Posiada fabrykę w H. oraz centrum dystrybucyjne przy ul. M. w W., którego dobowy obrót to [...] pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 16 ton. Ponad [...] % towarów z dziennego obrotu wymaga odpraw celnych, a więc dostarczenia ich do siedzib organów celnych w godzinach ich urzędowania. Załadunek w fabryce w H. nie może zaś odbywać się w porze nocnej z uwagi na bliskość zabudowań mieszkalnych. Przerwanie dostaw w godzinach objętych zakazem grozi więc Spółce powstaniem szkody wielkich rozmiarów, gdyż nie będzie ona w stanie wywiązać się ze zobowiązań dostaw towarów do placówek handlowych oraz do kontrahentów zagranicznych. Zastosowanie się do zakazu spowoduje ponadto powstanie po stronie Spółki dodatkowych kosztów. Dyrektor ds. Technicznych Zarządu Dróg Miejskich działający na podstawie upoważnienia Prezydenta W. pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. poinformował "C." Sp. z o.o., że jej wniosek został rozpatrzony negatywnie, gdyż uzasadnienie wniosku nie spełniało przesłanek do wydania identyfikatorów C16. Powołał się przy tym na treść § 4 Regulaminu wydawania identyfikatorów C16. Podkreślił jednocześnie, że zakaz ruchu pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton na terenie W. dotyczy tylko godzin między 7:00, a 10:00 oraz miedzy 16:00, a 20:00, co pozostawia 17 godzin w ciągu doby na realizację dostaw. Ponadto nie jest wykluczona w tych godzinach realizacja dostaw pojazdami o mniejszej ładowności. Skarżąca "C." Sp. z o.o., uznając powyższe rozstrzygnięcie za niezgodne z § 4 ust. 5 pkt 2 Regulaminu wydawania identyfikatorów C16 stanowiącego załącznik do Zarządzenia Nr [...] Prezydenta W., pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie Spółce identyfikatorów w ilości i na warunkach określonych we wniosku. Organ w odpowiedzi na to wezwanie w piśmie z dnia [...] lutego 2007 r. podtrzymał swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2007 r. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonemu aktowi: 1. rażące naruszenie § 4 ust. 5 pkt 2 ppkt c) Regulaminu wydawania Identyfikatorów C16 stanowiącego załącznik do Zarządzenia Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. poprzez błędne przyjęcie przez Zarząd Dróg Miejskich, iż okoliczności wskazane przez skarżącą we wniosku z dnia [...] listopada 2006 r. nie wypełniają przesłanek wydania Identyfikatorów C16 określonych we wskazanym przepisie; 2. rażące naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy interesu skarżącej oraz nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; 3. rażące naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez określenia podstawy prawnej jego wydania i wskazania informacji o trybie jego zaskarżenia lub odwołania się od wydanego rozstrzygnięcia; 4. rażące naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przesłanek jakimi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji o rozstrzygnięciu wniosku skarżącej o wydanie Identyfikatorów C16; 5. rażące naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nie rozpatrzeniu przez organ rozstrzygający całego materiału dowodowego oraz na niewłaściwej analizie tego materiału. Wniosła w związku z tym o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 146 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż w myśl art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje możliwość złożenia skargi na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa nie będące decyzjami administracyjnymi, postanowieniami wydanymi w postępowaniu administracyjnym, ani postanowieniami wydanymi w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zdaniem skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie spełnia wszystkie warunki aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W ocenie skarżącej, okoliczności przedstawione przez nią w załączniku do wniosku z dnia [...] listopada 2006 r. w pełni uzasadniały wydanie identyfikatorów na podstawie § 4 ust. 5 pkt 2 ppkt c) Regulaminu wydawania Identyfikatorów C16 stanowiącego załącznik do Zarządzenia Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] października 2006 r. Skarżąca stwierdziła, że nie jest w stanie realizować obsługi centrum dystrybucji przy wykorzystaniu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej mniejszej niż 16 ton bez poniesienia ogromnych nakładów. Zaś obecny system obsługi centrum dystrybucji, gwarantuje utrzymywanie kosztów z nim związanych na poziomie, jaki można uznać za "racjonalny". Zastosowanie pojazdów o mniejszej ładowności zwiększyłoby natomiast koszty, co dla Spółki w rzeczywistości oznaczałoby stałe ponoszenie wymiernej szkody. Skarżąca zarzuciła ponadto, iż w piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] stycznia 2007 r. brak jest jakiegokolwiek rozważenia i odniesienia się do jej wyjaśnień zawartych we wniosku z dnia [...] listopada 2006 r. Ponadto organ nie wyjaśnił czy i dlaczego uważa, że jej interes przedstawiony we wskazanym wniosku nie zasługuje na ochronę. Pojęcie "interesu" nie powinno być w tym przypadku ograniczane wyłącznie do interesu prawnego - w konsekwencji, kryje się pod nim także interes faktyczny, w szczególności interes ekonomiczny. Interes ten w sposób oczywisty narusza przeprowadzenie postępowania w taki sposób, iż pomija się wyjaśnienia wnioskodawcy. Ponadto interes faktyczny strony naruszony został w wyniku analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób naruszający reguły swobodnej oceny dowodów, a zatem doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Gdyby bowiem organ należycie wyjaśnił okoliczności sprawy i wziął pod uwagę interes strony to Spółce najprawdopodobniej przyznano by identyfikatory C16. Zaskarżone rozstrzygnięcie w ocenie skarżącej narusza również art. 8 i art. 9 k.p.a. Organ nie przedstawił ponadto uzasadnienia faktycznego i prawnego swego rozstrzygnięcia. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nie wskazano też, czy jest możliwe odwołanie się od niego i ewentualnie, w jakim trybie. Skarżąca podniosła ponadto, że Zarząd Dróg Miejskich, w myśl § 2 ust. 1 Statutu Zarządu uchwalonego przez Radę W., jest jednostką organizacyjną i budżetową W., będącą zarządem drogi, przy pomocy której to jednostki Prezydent W. wykonuje swoje obowiązki jako zarządca dróg publicznych krajowych, wojewódzkich i powiatowych. Zgodnie zaś z treścią Zarządzenia Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] października 2006 r., do rozstrzygania o przyznaniu prawa do posługiwania się Identyfikatorem C16 został upoważniony Zarząd Dróg Miejskich. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi wskazując, iż "C." Sp. z o.o. skarży czynność nie wydania jej identyfikatorów, a więc sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi organ podniósł, iż sam fakt poniesienia ogromnych strat związanych z zastosowaniem pojazdów o mniejszej ładowności nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania identyfikatorów C16. Założeniem wprowadzonego z dniem [...] listopada 2006 r. ograniczenia w ruchu pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 16 ton w godzinach 7:00 - 10:00 i 16:00 - 20:00 była bowiem eliminacja z [...] dróg w godzinach szczytu komunikacyjnego pojazdów, których ruch nie jest kluczowy dla funkcjonowania W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne w świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) obejmuje orzekanie w sprawach skarg nie tylko na decyzje lub postanowienia, lecz również na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które są podejmowane w sprawach indywidualnych, mają charakter publicznoprawny oraz dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot nie powiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (vide: postanowienie NSA z 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96). Prezydent W., zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.) jest organem zarządzającym ruchem na drogach publicznych położonych na terenie W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem uprawniony jest w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 1777 poz. 1729) m. in. do rozpatrywania projektów organizacji ruchu, opracowywania projektów organizacji ruchu, zatwierdzania organizacji ruchu oraz przekazywania zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji. Jako organ zarządzający ruchem ma więc kompetencje do wydawania zarządzeń w sprawie organizacji ruchu na terenie W. Zarządzenia Prezydenta W. w zakresie organizacji ruchu są aktami organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej.(vide: Jan P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. - Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, W-wa 2006, str. 33). Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Prezydent W., w związku z zatwierdzeniem projektu organizacji ruchu, wprowadził na terenie W. w godzinach 7:00-10:00 oraz 16:00-20:00 zakaz ruchu pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton. Zakaz ten nie dotyczy jednak pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton wyposażonych w identyfikatory C16. Zasady i tryb wydawania identyfikatorów C16 określone zostały w Regulaminie stanowiącym załącznik do Zarządzenia Nr [...] Prezydenta W. Wnioski o wydanie identyfikatorów C16 rozpoznają w imieniu Prezydenta W. upoważnieni pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w W. W ocenie Sądu odmowa wydania identyfikatora C16 przez organ jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który może być poddany kontroli sądu administracyjnego. Kontrolując zaskarżony akt sąd stwierdził, iż skarga "C." Sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia. Okoliczności na które powołała się "C." Sp. z o.o. w załączniku do wniosku o wydanie identyfikatorów C16 miały, w jej ocenie, uzasadniać wydanie tych identyfikatorów w oparciu o § 4 ust. 5 pkt 2 ppkt c) Regulaminu wydawania identyfikatorów C16. Zgodnie z § 4 ust. 5 pkt 2 ppkt c) ww. Regulaminu stanowiącego załącznik do Zarządzenia Prezydenta W. Nr [...] identyfikatory C16 wydaje się na podstawie złożonych wniosków, w przypadkach uzasadnionych koniecznością zachowania procesów technologicznych, przez co rozumie się procesy, które ze względu na swój charakter mogłyby doprowadzić do powstania szkody o wielkich rozmiarach po stronie W. lub wnioskodawcy, który – ze względu na zasady swego funkcjonowania albo brak możliwości dokonania przeładunku towaru na pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej nie przekraczającej 16 ton – nie może zastosować się do ograniczeń. Organ odmawiając skarżącej Spółce wydania identyfikatorów C16 stwierdził, iż okoliczności wskazane we wniosku nie spełniają przesłanek do wydania identyfikatorów w świetle § 4 Regulamin. Podkreślił przy tym, że zakaz ruchu pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton na terenie W. dotyczy tylko 7 godzin w ciągu doby, co pozostawia 17 godzin w ciągu doby na realizacje dostaw. Ponadto w godzinach objętych zakazem możliwa jest realizacja dostaw pojazdami o mniejszej ładowności. Biorąc pod uwagę okoliczności powołane przez skarżącą we wniosku o wydanie identyfikatorów C16 stanowisko organu należy uznać za uzasadnione. Wprowadzenie z dniem [...] listopada 2006 r. przez Prezydenta W. ograniczeń w ruchu pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton miało na celu wyeliminowanie z [...] dróg w godzinach szczytu komunikacyjnego pojazdów, których ruch nie jest kluczowy dla funkcjonowania W. Wydanie identyfikatorów podmiotom, których działalność nie jest kluczowa dla funkcjonowania W. uzasadnione jest zaś tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla zachowania przez nie procesów technologicznych, co mogłoby doprowadzić do powstania po ich stronie szkody o wielkich rozmiarach. Wprowadzone ograniczenia w ruchu pojazdów ciężarowych powodują niewątpliwie utrudnienia dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na terenie W. Uzasadnione są jednak szeroko pojętym interesem społecznym. Sam fakt, że zakaz poruszania się w określonych godzinach po mieście W. pojazdami ciężarowymi o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 16 ton spowoduje dla skarżącej konieczność poniesienia przez nią dodatkowych nakładów oraz będzie wiązał się dla niej z dodatkowymi kosztami nie jest okolicznością, która w świetle § 4 ust. 5 pkt 2 ppkt c) Regulaminu wydawania identyfikatorów C16 uzasadniałby wydanie identyfikatorów, gdyż nie jest to niezbędne do zachowania przez Spółkę procesów technologicznych. Jak słusznie podkreślił natomiast organ, ograniczenia w ruchu pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 16 ton dotyczą tylko 7 godzin w ciągu doby, a ponadto nie jest wykluczona w tych godzinach realizacja dostaw pojazdami o mniejszej ładowności. Skarżąca nie została wprawdzie pouczona przez organ o trybie i terminie zaskarżenia rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wydania identyfikatorów C16, jednakże nie wywołało to dla niej żadnych negatywnych skutków procesowych, gdyż ustanowiony przez nią pełnomocnik zaskarżył skutecznie akt organu do sądu administracyjnego. Dostrzegając wprawdzie pewną wadliwość uzasadnienia zaskarżonego aktu Sąd stwierdził jednak, iż w ostatecznej ocenie akt ten odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.