VII SA/Wa 180/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku inwestora, zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił Z. C. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego na terenie działek nr ew. [...] obr. [...] przy ulicy [...] w O., według projektu zamiennego. Od powyższej decyzji wniosła odwołanie H. W. zarzucając, iż przedmiotowy obiekt usytuowano w granicy jej działki, a ściana będzie zasłaniała należącą do niej nieruchomość. Zdaniem H. W., budynek jest niezgodny z przepisami Prawa budowlanego oraz z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nakazuje zachowanie co najmniej 50% powierzchni biologicznie czynnej. W odwołaniu zauważono także, iż inwestor nabył 1/16 działki, co do której postępowanie spadkowe nie zostało zakończone. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wojewoda wskazał, że organ wydający decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę jest zobowiązany do obligatoryjnego sprawdzenia elementów projektu budowlanego, co dotyczy m.in. sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki, będącego elementem projektu budowlanego, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W ocenie Wojewody [...], organ pierwszej instancji nie uwzględnił ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika m.in. - nieprzekraczalna linia zabudowy, - maksymalna wysokość budynku do 2 kondygnacji, - zachowanie co najmniej 50% powierzchni działki budowlanej jako biologicznie czynnej, - obowiązek wydzielenia niezbędnej liczby miejsc postojowych w granicach działki budowlanej. Organ odwoławczy stwierdził także, iż należy zwrócić uwagę na sytuowanie budynku z zachowaniem warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz właściwe udokumentowanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł inwestor Z. C., zwracając się o jej uchylenie. Kwestionowanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 28, art. 35 oraz art. 107 k.p.a., a także naruszenie norm prawnych zawartych w ustawie Prawo budowlane i przepisach szczególnych do ustawy. Zdaniem skarżącego, postępowanie przed organem drugiej instancji było stronnicze, gdyż nie informowano go o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, a organ nie wskazał w uzasadnieniu decyzji faktów, które uznał za udowodnione. Ponadto skarżący stwierdził, że nieprawidłowo uznano za stronę postępowania H. W., ponieważ art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wymienia spadkobierców w katalogu określającym strony, z tego względu złożone przez nią odwołanie nie może być skuteczne i jest niedopuszczalne. Inwestor wyjaśnił także, iż przedmiotowy budynek ma być realizowany na terenie objętym trzema działkami: nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w O., natomiast sąsiadującą z nimi działkę nr [...] obr. [...] w części, w jakiej skarżący jest jej właścicielem, zamierza on przeznaczyć na powierzchnię biologicznie czynną w celu zapewnienia bilansu terenu, zgodnie z miejscowym planem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Kontroli Sądu podlegała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa, uchylająca w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja kasacyjna mająca za podstawę prawną art. 138 § 2 kpa różni się od typowej decyzji kasacyjnej tym, że może być wydana w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, które jednak wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy występują wówczas, gdy odwołanie zostało wniesione skutecznie, a więc przede wszystkim przez podmiot, który w tym postępowaniu posiada przymiot strony. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości co do legitymacji procesowej osoby wnoszącej środek zaskarżenia, organ drugiej instancji ma obowiązek wątpliwości te wyjaśnić, gdyż wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 kpa. Jeżeli natomiast w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę krąg podmiotów posiadających przymiot strony został sprecyzowany w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z ww. przepisem prawnym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym stosownie do art. 3 pkt 20 cytowanej ustawy, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" nie daje podstaw do zawężającego rozumienia ww. pojęcia. Przyjąć należy, iż do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą nie tylko przepisy rozporządzenia, określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – takimi przepisami są także m.in. przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. W określonych sytuacjach za działki znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu można zatem uznać także nieruchomości nie graniczące z terenem inwestycji, ale pozostające w zasięgu jej wpływu. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt OSK 936/2005, wyłączną przesłanką korzystania ze statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest fakt znajdowania się nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1252/2004). W niniejszej sprawie skarżący podniósł m.in. zarzut nieprawidłowego uznania H. W. za stronę postępowania. Zdaniem skarżącego, jako spadkobierczyni nie posiada ona tego przymiotu, dlatego wniesione przez nią odwołanie nie może być skuteczne. Uwagi wymaga okoliczność, iż z treści skargi wynika, że postępowanie spadkowe nie dotyczy całej działki nr ew. [...] obręb [...], a tylko jej części, natomiast w pozostałej części skarżący jest jej współwłaścicielem (bądź właścicielem, gdyż i ten tytuł prawny skarżący podaje w skardze zamiennie wobec części ww. nieruchomości, planowanej jako powierzchnia biologicznie czynna). Należało zatem wyjaśnić zaistniałe wątpliwości w przedmiocie posiadanego przez odwołującą się interesu prawnego w niniejszej sprawie, który może wynikać wyłącznie z normy prawa materialnego. Dokonanie ustaleń we wskazanym powyżej zakresie jest o tyle istotne, że odwołująca się, której legitymację do występowania w sprawie skarżący podważa, została wymieniona w złożonym przez inwestora oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako współwłaścicielka działki nr ew. [...] obręb [...], objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Z projektu zagospodarowania działki, stanowiącego załącznik do decyzji organu pierwszej instancji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz z opisu do tego projektu wynika natomiast, że przyłączenie 1/16 tej działki, co stanowi 224 m², przewidziano jako uzupełnienie projektowanego zagospodarowania działek będących własnością inwestora. W opisie do projektu zagospodarowania działki wskazano także, iż całkowita powierzchnia tej działki to 3593 m² i jest ona współwłasnością inwestora. Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien zatem ustalić, czy H. W. jest współwłaścicielką części nieruchomości nr [...] obr. [...] objętej zamierzeniem inwestycyjnym, czy też posiada ona wyłącznie tytuł prawny wobec innej części tej nieruchomości, a jeśli tak, to powinien określić jej usytuowanie względem terenu, na którym ma być realizowana przedmiotowa inwestycja i dopiero wówczas ocenić, czy znajduje się ona w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Wyjaśnienia wymaga okoliczność, na jakim etapie znajduje się postępowanie spadkowe dotyczące ww. działki, w szczególności zaś, do której części nieruchomości się odnosi. Dokonanie tych ustaleń przez organ jest niezbędne, gdyż z projektu budowlanego zamiennego wynika, że zmiany w projekcie w stosunku do poprzedniego opracowania, objętego pozwoleniem na budowę z dnia [...] sierpnia 2004 r., polegają m.in. na rozbudowie budynku od strony wschodniej w granicy z działką nr [...] obr. [...]. Zbadanie tytułu prawnego odwołującej się do nieruchomości nr [...] obr. [...] może wpłynąć także na ocenę posiadanego przez skarżącego prawa do dysponowania nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. W przypadku pojawienia się jakichkolwiek wątpliwości w tym przedmiocie, organ ma bowiem obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu weryfikacji złożonego oświadczenia. Jest to niezbędne zwłaszcza w sytuacji, gdy względem nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym zgłaszają roszczenia inne podmioty. Zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 179/2005). Z uwagi na zaistniałe w niniejszej sprawie wątpliwości co do legitymacji procesowej odwołującej się, które wymagają przeprowadzenia przez organ stosownego postępowania wyjaśniającego, nie jest możliwe dokonanie przez Sąd merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, przede wszystkim zaś – kwestia przymiotu strony odwołującej się. Już z treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wynikało bowiem, że w toku znajduje się postępowanie spadkowe co do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Rozważań w tym przedmiocie brak jest w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji, przez co zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 k.p.a., nakładające na organy administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Stosownie do art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.