IV SA/Wa 190/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wójcik, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego - skargę oddala - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, zwany dalej "PKZGW", uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PKZGW wskazał, co następuje. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] udzielił spółce "I." S.A. w K. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody podziemnej z tzw. [...] oraz na pobór wody powierzchniowej z rzeki [...]. Powyższą decyzję Wojewoda zmienił decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w zakresie dotyczącym partycypacji w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego [...]. Pismem z dnia 16 stycznia 2006 r. (data nadania 18 stycznia 2006 r.) J. J., zwana dalej "skarżącą" działając przez pełnomocnika radcę prawnego W. L., wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji udzielającej powyższego pozwolenia wodnoprawnego i uchylenie powołanych wyżej decyzji. Jako podstawę wznowienia wskazała art.145§1 pkt 4 k.p.a., w związku z pominięciem w postępowaniu strony – właściciela działki nr [...] obręb [...]. – N. Wyjaśniła przy tym, że w dacie wydania decyzji właścicielem działki był A. K.. W dniu 8 marca 2005 r. A. K. zbył prawo własności tej nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Wojewoda [...] wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] października 2004 r., zmienionego decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., wydaną na podstawie art.151§2 i art.146§2 k.p.a. Wojewoda [...] orzekł, że decyzja z dnia [...] października 2004 r., zmieniona decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. wydana została z naruszeniem art.145§1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie stwierdził, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J.J., działająca przez pełnomocnika radcę prawnego D. S.. Rozpatrując odwołanie PKZGW wskazał, iż organ pierwszej instancji nie zbadał, czy wniosek o wznowienie postępowania spełnia wymóg formalny dotyczący zachowania ustawowego terminu do jego złożenia. Zgodnie z art.148§1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. W tej sytuacji, gdy wniosek oparty jest na przesłance z art.145§1 pkt 4 k.p.a., co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, stosownie do art.148§2 k.p.a., termin jednomiesięczny liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że w sprawie dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego dla "I." S.A. Pani J.J. w dniu 21 grudnia 2005 r. ustanowiła dwóch pełnomocników, działających w ramach Spółki Komandytowej "L.", tj. radcę prawnego W. L. i radcę prawnego D. S.. Wniosek o wznowienie postępowania złożył pełnomocnik W. L. i podał w nim, że o decyzji z dnia [...] października 2004 r. i decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. wnioskodawczyni dowiedziała się w dniu 19 grudnia 2005 r. Nie jest przy tym wiadomym, w jakich okolicznościach strona powzięła wiadomość o decyzjach. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 15 grudnia 2005 r., w którym radca prawny D.S., działająca w ramach Kancelarii Prawniczej "L." wystąpiła do Wydziału Środowiska i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego o wydanie odpisów decyzji z dnia [...] października 2004 r. i decyzji z dnia [...] lutego 2005 r., czyli decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania. Z widniejącej na tym piśmie adnotacji pracownika Wydziału wynika, że w dniu 16 grudnia 2005 r. powyższe decyzje zostały udostępnione do wglądu. Zatem istotnym dla oceny, czy w sprawie został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, jest to, czy niezależnie od pełnomocnictwa z dnia 21 grudnia 2005 r. wnioskodawczyni udzieliła osobom działającym w Kancelarii "L." wcześniejszego pełnomocnictwa i w jakim zakresie. Jeśli tak, to w jakich okolicznościach powzięli wiadomość o znakach i datach wydania decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania. Zauważyć przy tym należy, iż w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 14 listopada 2005 r. opatrzone podpisem Szefa Biura Nadzoru Majątkowego M. S.A., z którego wynika, że pełnomocnik Pani J.J. pismem z dnia 28 października 2005 r. wystąpił do powyższej Spółki z propozycją ugodowego rozstrzygnięcia sporu wokół instalacji biegnących przez działkę. Sprawa ta ma ścisły związek z korzystaniem z wód na podstawie pozwoleń wodnoprawnych, udzielonych decyzją z dnia [...] października 2004 r. Wyjaśnienia wymaga zatem, czy strona bądź jej pełnomocnik, byli informowani przez zakład o istnieniu powyższego pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto, mając na względzie, że Pani J.J. domaga się wznowienia postępowania jako następca prawny A. K. nie bez znaczenia jest w sprawie fakt, czy przed dniem zbycia działki A.K. wiedział o istnieniu przedmiotowych decyzji i znał ich rozstrzygnięcie. W takiej sytuacji bieg terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania należałoby liczyć od dnia, kiedy A.K. dowiedział się o decyzjach. W tej sytuacji decyzję organu pierwszej instancji należy uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W skardze na decyzję PKZGW skarżąca podniosła, iż: (-) orzekający w sprawie organ I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, (-) orzekający w sprawie organ II instancji błędnie wskazał, iż na piśmie opatrzonym datą 15 grudnia 2005 r. możliwe było uczynienie w dniu 16 grudnia 2005 r. przez pracownika organu adnotacji, że w dniu 16 grudnia decyzje objęte wnioskiem zostały udostępnione do wglądu, albowiem pismo opatrzone datą 15 grudnia 2005 r. (omyłkowo) zostało złożone do organu w dniu 19 grudnia 2005 r. Data złożenia, tj. 19 grudnia 2005 r. wynika wprost z adnotacji pracownika organu złożonej na odpisie wniosku, iż wniosek ten otrzymano i wydano kopie decyzji w dniu 19 grudnia 2005 r. Kserokopia tego pisma wraz z adnotacją pracownika stanowiła załącznik do wniosku o wznowienie postępowania. Z tych też względów zachowanie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania było oczywiste dla organu orzekającego w pierwszej instancji. Nie jest możliwym sporządzenie adnotacji na piśmie w dniu 16 grudnia 2005 r., podczas gdy zostało ono złożone w dniu 19 grudnia 2005 r. W takich okolicznościach sprawy data udzielenia pełnomocnictwa jest bez znaczenia, albowiem to nie ona decyduje o rozpoczęciu biegu terminu wskazanego w art.148 k.p.a. W takim stanie rzeczy nie może ulegać wątpliwości, iż o fakcie wydania obu decyzji i ich treści (zawartych w nich rozstrzygnięciach) strona składająca wniosek o wznowienie postępowania dowiedziała się dopiero w dniu 19 grudnia 2005 r., podczas gdy wniosek złożony został w dniu 18 stycznia 2006 r. Tym samym oczywistym jest, iż termin z art.148 k.p.a. został zachowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. Zgodnie z art.138§2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna, o której mowa w art.138§2 k.p.a., powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w cytowanym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Organ odwoławczy w uzasadniony sposób odstąpił od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, słusznie wykazując konieczność uzupełnienia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego. Oceniane postępowanie administracyjne ma charakter nadzwyczajny, jest to bowiem postępowanie toczące się w trybie wznowienia wcześniejszego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną (art.145 i nast. k.p.a.). Wznowienie postępowania administracyjnego, w wyniku którego może dojść do uchylania decyzji ostatecznej i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w inny sposób, jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej (pewności obrotu prawnego). Z tego względu dopuszczalność wdrożenia takiej procedury ustawodawca poddał ścisłej reglamentacji, zarówno katalogując w sposób wyczerpujący przesłanki wznowienia postępowania (art.145§1 pkt 1 – 8 i 145a k.p.a.), jak i ustalając rygorystyczne warunki formalne. Przejawem takiego rygoryzmu jest bez wątpienia zastrzeżenie stosunkowo krótkiego terminu (jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji ostatecznej) na złożenie podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art.145§1 pkt 4 k.p.a. (art.148§1 i 2 k.p.a.). Zasadnie uznał organ odwoławczy, iż w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie wyjaśniono w sposób dostatecznie wyczerpujący, w jakiej dacie skarżąca dowiedziała się o decyzjach ostatecznych, które zamierza wzruszyć. Po pierwsze, zasadnie podniósł organ odwoławczy kwestię następstwa prawnego (sukcesja syngularna), jakie skarżąca sprawuje po poprzednim właścicielu nieruchomości (z prawa własności tej nieruchomości wynika interes prawny w sprawie). Następstwo procesowe we wszelkiego rodzaju postępowaniach administracyjnych, jakie wynika z faktu nabycia nieruchomości nie oznacza, iż dla skarżącej otworzyły się terminy do dokonania czynności procesowych, których jej poprzednik prawny zaniechał. Zbadać zatem należy, czy przed transakcją poprzedni właściciel nieruchomości dowiedział się o decyzjach administracyjnych, które obecnie skarżąca kwestionuje i czy przed tą datą upłynął termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przesłanki, na którą obecnie powołuje się skarżąca. Pozytywna odpowiedź na to pytanie będzie oznaczała niedopuszczalność złożenia przez skarżącą analogicznego wniosku. Po drugie, zasadnie organ odwoławczy wykazał konieczność zbadania, czy wiedza o kwestionowanych decyzjach nie dotarła do skarżącej znacznie wcześniej niż zadeklarował jej pełnomocnik we wniosku o wznowienie postępowania, to jest już w związku z działaniami, które podjęła w 2005 r. celem zaspokojenia przez adresata pozwolenia wodnoprawnego roszczeń związanych z faktem biegnięcia przez jej nieruchomość instalacji. Po trzecie, wniosek o wznowienie postępowania złożony w imieniu skarżącej przez radcę prawnego W. L. nadany został na poczcie w dniu 18 stycznia 2006 r. (środa, dzień roboczy). Warunkiem uznania, iż wniosek złożony jest w przepisanym terminie, jest wykazanie, iż skarżąca dowiedziała się o kwestionowanych decyzjach nie wcześniej niż 18 grudnia 2005 r. (zgodnie z art.57 k.p.a. terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca). Wykazanie, iż dowiedzenie się o decyzjach nastąpiło przed dniem 18 grudnia 2005 r. dyskwalifikowałoby ze względów formalnych skuteczność wniosku. We wniosku o wznowienie postępowania podano, iż dowiedzenie się o decyzjach nastąpiło w dniu 19 grudnia 2005 r. (a zatem w terminie) w tej formie, iż na pisemny wniosek odpisy decyzji zostały wydane radcy prawnemu D. S. w Urzędzie Wojewody [...]. W aktach sprawy znajduje się jednakże oryginał pisma wnoszącego o wydanie odpisów, które, po pierwsze, datowane jest na dzień 15 grudnia 2005 r., po drugie, zaopatrzone jest odręczną adnotacją: "Materiały udostępnione w dniu 16.12. 2005 r., (podpis nieczytelny)" oraz kserokopia tego samego pisma, zawierającego skopiowaną adnotację innej treści: "Otrzymał w dniu 19.12.2005 r. i równocześnie (nieczytelne) kopie decyzji jak wyżej., (podpis nieczytelny taki sam jak wcześniej), 19.12.2005 r.). Rozbieżność ta winna zostać wyjaśniona przez organ I instancji, albowiem można na tej podstawie wywieść różne wnioski odnośnie tego, w jakiej dacie r. prawny S. uzyskała odpisy kwestionowanych decyzji. Podkreślenia wymaga jednakże, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, iż działania radcy prawnego S. miały miejsce przed udzieleniem tej osobie (oraz równocześnie radcy prawnemu W. L.) pełnomocnictwa z dnia 21 grudnia 2005 r. Ustalania wymaga zatem, czy przed 21 grudnia 2005 r. radca prawny S. działał w imieniu skarżącej na podstawie innego, wcześniejszego aktu pełnomocnictwa. Tylko wtedy bowiem będzie można uznać, iż działania radcy prawnego wywołały skutki dla skarżącej. Podsumowując, uznać należy, iż początek biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowań administracyjnych, w których wydano decyzje z dnia [...] października 2004 r. i z dnia [...] lutego 2005 r. nie został ustalony dostatecznie dokładnie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Konieczność poczynienia stosownych ustaleń, a tym samym konieczność zastosowania instytucji z art.138§2 k.p.a. wykazał organ odwoławczy. Z tego względu skargę należało oddalić. Z racji tego, iż rozpatrywana sprawa dotyczyła wyłącznie kwestii procesowych (postępowania administracyjnego), bezprzedmiotowym było ustosunkowanie się przez Sąd do poruszonych w skardze kwestii merytorycznych, tj. wykonywania pozwolenia wodnoprawnego. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.