VII SA/Wa 127/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Starosty O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] ([...]), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, oraz art. 88a ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.),dalej Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia Starosty O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], ([...]), nakładające na ten organ karę pieniężną w wysokości 7.500 zł za 15 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...], ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. i Z. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w S., gm. D. - utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...], po przeprowadzeniu kontroli terminowości załatwienia ww. sprawy, prawidłowo ustalił początek biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego na dzień 5 czerwca 2007r., tj. dzień kiedy do organu wpłynął wniosek inwestora dotyczący pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Decyzja została wydana w dniu [...], czyli po upływie 83 dni od dnia wpłynięcia wniosku. Odliczenie od czasu trwania postępowania 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz 3 dni z tytułu wezwania w trybie art. 64 § 2 kpa wskazuje, że Starosta O. przekroczył termin wynikający z ww. przepisu o 15 dni. W konsekwencji wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary wyniósł 7.500 zł. Odnosząc się do stanowiska Starosty O., co do niewłaściwego przyjęcia, że bieg terminu 65 dni rozpoczyna się w momencie, gdy wniosek inwestora jest kompletny Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostaje wszczęte z chwilą złożenia odpowiedniego wniosku. Dzień doręczenia wniosku organowi jest dniem wszczęcia postępowania w sprawie zgodnie z art. 61 § 3 kpa, a zatem fakt, że jest on dotknięty brakami formalnymi nie ma znaczenia w sprawie. Na ww. postanowienie Starosta O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] i umorzenie postępowania w sprawie, zarzucając naruszenie art. 35 ust. 6 i ust. 8 Prawa budowlanego oraz art. 141 §1 kpa. Pismem z dnia 7 kwietnia 2008r, złożonym na rozprawie, skarżący zmodyfikował zakres żądania skargi, składając wniosek alternatywny o uchylenie ww. rozstrzygnięć. W uzasadnieniu Starosta O. podniósł, że przepisy Prawa budowlanego, w tym wypadku są przepisami szczególnymi, na co wskazuje art. 33 ust 1 i 2 tej ustawy. Nie można więc mówić o wszczęciu postępowania skoro inwestor został wezwany w trybie art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia wniosku o stosowne dokumenty. Na potwierdzenie swego stanowiska skarżący przytoczył treść art. 15 ustawy z dnia 11 maja 2007r. - o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880.) wskazując, że regulacja ta, choć późniejsza, jednoznacznie wskazuje jako właściwe odliczanie całego okresu do dnia uzupełnienia wniosku. Ponadto Starosta O. podniósł, że art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma na celu przyspieszenie załatwienia sprawy pozwolenia na budowę i nie kreuje odrębnego stosunku administracyjnoprawnego między organem właściwym w sprawie pozwolenia na budowę a organem wyższego stopnia, gdyż sankcja, o której mowa w tym przepisie, jest integralnie związana ze sprawą o pozwolenie na budowę i prawa strony do załatwienia sprawy w określonym terminie. Zdaniem skarżącego oznacza to, że wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w oparciu o art. 35 ust. 6 jest rozstrzygnięciem w formie postanowienia kwestii wynikającej w toku postępowania. Dlatego w ocenie skarżącego wydanie postanowienia w przedmiocie grzywny po zakończeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie było dopuszczalne i w konsekwencji obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną. Starosta O. na poparcie swojej argumentacji powołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt II OSK 989/05. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie i dodając ponadto, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a wydanie decyzji kończącej postępowanie nie stanowi przeszkody do orzeczenia w przedmiocie ww. kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienia odpowiadają prawu. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego, że termin 65 dniowy, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ww. ustawy, rozpoczyna swój bieg dopiero w momencie, gdy wniosek inwestora jest kompletny. Podkreślić bowiem należy, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczynane jest na żądanie strony, poprzez złożenie stosownego wniosku. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 k.p.a. dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej jest dniem wszczęcia postępowania w sprawie, co oznacza, że w sprawach wszczynanych na wniosek, postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku (por. wyroku NSA z dnia 15 lipca 1992 r., V SA 178/92). W świetle powyższego, odliczeniu od ustalonego w ustawie 65-dniowego terminu podlega jedynie okres niezbędny dla usunięcia braków formalnych, wyznaczony stronie przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Prawidłowo więc organy określiły początek biegu terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, przyjmując datę wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę tj. 5 czerwca 2007r. i odliczając okres między dniem 23 lipca 2007r., kiedy to wezwano inwestorów do usunięcia braków pisma, a dniem 26 lipca 2007r, kiedy braki zostały uzupełnione. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty O. również, co do niemożności wydania postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, postępowanie prowadzone w trybie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ wyższego stopnia ma obowiązek dokonywania kontroli przestrzegania przez właściwe organy ustawowego terminu zakończenia postępowania, w czasie której dokonuje ustaleń w tym zakresie, na podstawie akt dotyczących pozwolenia na budowę. Należy mieć na uwadze, że przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, w obecnym brzmieniu, został wprowadzony mocą art. 1 pkt 12 li c) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). W treści ww. przepisu wskazano dokładny, liczony w dniach termin, w którym organ zobowiązany jest wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, jednoznaczne określono formę tego orzeczenia, dopuszczając możliwość złożenia zażalenia na to postanowienie. W ocenie Sądu, oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji, który prowadził postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, staje się stroną zupełnie nowego postępowania administracyjnego, którego celem jest wymierzenie grzywny. Podkreślić też trzeba, że inny jest nie tylko przedmiot tego postępowania, ale również krąg podmiotów, które biorą w nim udział. W sprawie wymierzenia kary grzywny stronami postępowania administracyjnego nie są podmioty wskazane w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu), tylko organ odpowiedzialny za wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w terminie określonym w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz organ uprawniony do wydania postanowienia o nałożeniu kary pieniężnej za zwłokę. Natomiast powołane przez skarżącego postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt II OSK 989/05 (publ. ONSAiWSA 2006/1/22) zostało wydane w poprzednio obowiązującym stanie prawnym i jako takie straciło całkowicie na aktualności. W związku z powyższym, Sąd nie podzielił stanowiska Starosty O., że kontrolowane rozstrzygnięcia dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną, która mogłaby skutkować stwierdzeniem ich nieważności. W świetle poczynionych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.