II SA/Bk 136/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie o zasiłek celowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego K. M. kwotę 34,20 ( trzydzieści cztery złote i dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bk 136/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2007 r. znak [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Z. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. przyznano K. M. pomoc w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie wydatków na żywność, środki czystości, gaz, energię elektryczną, odzież, obuwie, leki oraz okulary w wysokości 200 zł. W uzasadnieniu scharakteryzowano sytuację majątkową wnioskodawcy wskazując, iż prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna, jest współwłaścicielem 1/3 domu mieszkalnego, w którym zamieszkuje wspólnie z bratem prowadzącym oddzielne gospodarstwo domowe. K. M. jest również współwłaścicielem ½ części gospodarstwa rolnego o pow. 0, 941 ha przeliczeniowego oraz ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności. Miesięcznie wydaje 26,29 zł na energię elektryczną, około 37 zł na leki oraz poniósł koszty zakupu okularów w kwocie 50 zł. Na aktualny dochód skarżącego składają się następujące kwoty: 97,39 zł z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz 49, 27 z tytułu dodatku mieszkaniowego, co łącznie zamyka się kwotą 146, 66 zł. Ocena sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego daje, według organu, podstawy do przyznania zasiłku celowego w kwocie 200 zł. Z uwagi na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka nie jest możliwe zaspokojenie potrzeb wszystkich ubiegających się o pomoc. Jak podano Rada Miasta Z. przeznaczyła na zasiłki celowe w 2008 r. kwotę 280.000 zł, z czego na miesiąc wrzesień 22.000 zł. W miesiącu tym przyznano pomoc 205 osobom (33 wnioski z sierpnia i 172 z września). We wrześniu do Ośrodka wpłynęły 245 wnioski. Średni zasiłek we wrześniu 2007 r. wyniósł 107, 32 zł. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej organ ocenił sytuację materialną wnioskodawcy oraz możliwości finansowe Ośrodka, jak również cel zasiłku uznając, iż przyznana pomoc uwzględnia powyższe okoliczności. Wskazano również, iż odrębną decyzją z tej samej daty przyznano K. M. zasiłek okresowy od września do grudnia 2007 r. w wysokości 115, 62 zł miesięcznie i środkami z tej formy pomocy strona może uzupełniać zaspokajanie zgłaszanych potrzeb. W dniu 31 października 2007 r. K. M. złożył jednym pismem odwołanie od obydwu decyzji z dnia [...]października 2007 r.: a). będącej przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej decyzji znak [...], jak również b). od decyzji znak [...] w przedmiocie zasiłku okresowego. Wskazał, iż stanowią one samowolę administracyjną, albowiem zapadły z naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej i orzecznictwa NSA. W szczególności nie podano, jego zdaniem, prawnych kryteriów wydanego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 13 listopada 2007 r. wezwano odwołującego się do uzupełnienia odwołania od decyzji z dnia [...] października 2007 r. znak [...] w przedmiocie zasiłku celowego poprzez złożenie czytelnego, podpisanego własnoręcznie egzemplarza odwołania, natomiast złożone wspólnie odwołanie zostało dołączone do akt dotyczących zasiłku okresowego. Z akt administracyjnych wynika, iż w wyniku reklamacji przesyłki poleconej zawierającej w/w wezwanie ustalono odebranie przesyłki w dniu 15 listopada 2007 r. przez brata strony – J. M. Na duplikacie potwierdzenia odbioru wezwania znajduje się adnotacja doręczyciela, iż przesyłkę odebrano "bez uzyskania podpisu". Powyższe informacje, jak wynika z pieczątki Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wpłynęły do organu w dniu 12 grudnia 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji dotyczącej zasiłku celowego argumentując w uzasadnieniu, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. wydał w dniu [...] października 2007 r. dwie decyzje: [...] w przedmiocie przyznania K. M. zasiłku celowego w kwocie 200 zł oraz znak [...] w przedmiocie przyznania w/w zasiłku okresowego od września do grudnia 2007 r. w wysokości 115, 62 zł. Obydwie wymienione decyzje zostały zakwestionowane przez stronę w odwołaniu z dnia 31 października 2007 r. złożonym w jednym piśmie. Organ wskazał, iż odwołania dotyczą dwóch różnych decyzji, dlatego powinny być wniesione w osobnych pismach własnoręcznie podpisanych. Środek zaskarżenia od decyzji w przedmiocie zasiłku okresowego został rozpoznany przez SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...], zaś braki formalne odwołania od decyzji w przedmiocie zasiłku celowego winny być uzupełnione, stąd wezwano K. M. na podstawie art. 64 § 2 Kpa do złożenia jednego egzemplarza odwołania w terminie 7 dni od otrzymania wezwania. Wezwanie do dokonania tej czynności w/w otrzymał w dniu 15 listopada 2007 r. i do 12 grudnia 2007 r. obowiązku nie wypełnił. W ocenie organu w tej sytuacji odwołanie nie mogło być rozpoznane merytorycznie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do sądu administracyjnego K. M. wnosząc o jego uchylenie i podnosząc brak skutecznego doręczenia wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania. Jego zdaniem z przepisów Kpa nie wynika, by strona wnosząca odwołanie była zobowiązana złożyć je w odpowiedniej ilości kopii lub w odpowiedniej formie, albowiem wystarczy, iż wskaże, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem oraz wskaże strony postępowania. Podniósł niekonsekwencję organu odwoławczego, który w innych sprawach rozpoznawał odwołania wniesione łącznie od dwóch decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż podtrzymuje argumenty z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów procesowych mającym istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Postanowienie, którego dotyczy skarga ma charakter procesowy, a więc nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Organ odwoławczy na podstawie art. 134 Kpa stwierdził w nim niedopuszczalność odwołania przyjmując, iż ten środek zaskarżenia powinien być wniesiony odrębnie dla każdej z kwestionowanych przez stronę decyzji pierwszoinstancyjnych. Zatem, zdaniem organu, w sytuacji, gdy w jednym piśmie procesowym zatytułowanym "Odwołanie" strona kwestionuje dwie decyzje, należy ustalić istnienie dwóch odwołań podlegających rozpoznaniu w dwóch odrębnych sprawach. W niniejszej sprawie organ uznał, iż odwołanie od jednej tylko decyzji jest wniesione skutecznie (zawiera własnoręczny podpis strony) i wezwał ją na podstawie art. 64 § 2 Kpa do uzupełnienia braków formalnych drugiego odwołania poprzez wniesienie jednego jego egzemplarza własnoręcznie podpisanego. W ocenie sądu opisane postępowanie organu dotknięte jest zbytnim formalizmem, albowiem nie istniały przeszkody do nadania biegu jednocześnie dwóm wniesionym w jednym piśmie odwołaniom od dwóch wydanych przez organ I instancji rozstrzygnięć – decyzji w przedmiocie zasiłku celowego (która zapadła w postępowaniu będącym przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej), jak i decyzji w przedmiocie zasiłku okresowego. Nieuprawnione było rozdzielanie tych spraw i rozpoznanie jednego z odwołań jako wniesionego skutecznie, a wzywanie do uzupełnienia braków drugiego. Tym bardziej, że - jak podnosił pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 08 kwietnia 2008 r. - wniosek o przyznanie zasiłku celowego i okresowego złożony był w jednym piśmie i nie zachodziły przeszkody prawne do orzeczenia jedną decyzją odnośnie obydwu form pomocy społecznej. Na przeszkodzie łącznemu rozpoznaniu odwołań jedną decyzją organu odwoławczego nie stały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące ogólnych wymagań stawianych pismom procesowym (Rozdział I "Wszczęcie postępowania" Dział II "Postępowanie"), albowiem nie zawierają one wyrażonego expressis verbis wymogu wnoszenia oddzielnych podań w sytuacji, gdy sprawa podlega rozpoznaniu przez ten sam organ. Również Rozdział 10 Kpa zatytułowany "Odwołania" nie zawiera szczególnych regulacji dotyczących warunków formalnych, jakie powinno spełniać odwołanie, a jedynie w przepisie art. 128 Kpa wskazano, iż odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeśli wynika z niego, iż strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, z tym, że przepisy szczególne mogą ustalać inne warunki co do treści odwołania. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa zatem wymagań co do formy odwołania i podobnie jak przepisy ogólne o pismach procesowych, nie zawiera warunku wnoszenia tego środka zaskarżenia oddzielnie dla każdej decyzji, z którą strona się nie zgadza. Ma to na celu odformalizowanie postępowania odwoławczego i ułatwienie poddania kontroli instancyjnej jak największej liczby orzeczeń. W związku z powyższym wezwanie strony do złożenia odrębnego egzemplarza odwołania było wynikiem nadmiernie formalistycznego podejścia organu do sprawy, nieznajdującego oparcia w przepisach Kpa. Organ administracji dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania regulujących doręczenia pism procesowych, w szczególności art. 43 Kpa. Jak wynika z reklamacji przesyłki poleconej zawierającej wezwanie z dnia 13 listopada 2007 r. do usunięcia braków formalnych odwołania (nieprawidłowe, jak to już wyżej wywiedziono) oraz z notatki na duplikacie potwierdzenia jej odbioru, przesyłkę "odebrał brat J. M. bez uzyskania podpisu" (k. 9, 10). Na tej podstawie organ przyjął, iż wezwanie zostało skutecznie doręczone adresatowi (K. M.). Co prawda organ wprost nie wskazał, które przepisy stanowiły podstawę takiego stanowiska, jednakże należy przyjąć, iż chodziło o tryb doręczenia zastępczego – art. 43 Kpa, albowiem odebrał przesyłkę dorosły domownik – brat skarżącego. Powyżej opisane postępowanie wynikało z błędnej wykładni przepisu art. 43 zd. 1 Kpa, zgodnie z którym w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Uregulowany w tej normie tryb doręczenia zastępczego jest skuteczny tylko i wyłącznie, gdy warunki w nim wskazane będą spełnione łącznie, a więc gdy nieobecność adresata pisma jest chwilowa (nie stała, związana np. ze zmianą miejsca zamieszkania), pismo odbierze jedna z w/w osób (przy zachowaniu wskazanej w przepisie kolejności) oraz gdy osoba ta pokwituje odbiór i zobowiąże się do oddania pisma adresatowi. Wypełnienie ostatniej przesłanki oznacza, iż zachowanie osoby odbierającej pismo nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości co do wyrażenia przez nią zgody (woli) na przyjęcie pisma i zobowiązania do osobistego jego przekazania adresatowi. Przesłanka powyższa nie będzie zatem spełniona w szczególności w sytuacji, gdy dorosły domownik, sąsiad lub dozorca nie pokwitują odbioru przesyłki tj. nie złożą na potwierdzeniu odbioru własnoręcznego podpisu wskazującego, iż pismo trafiło w ich ręce. W takim przypadku powstaje domniemanie o braku po stronie w/w osób woli oddania pisma bezpośrednio adresatowi, a zatem nie zostaje spełniony podstawowy warunek z art. 43 Kpa – zobowiązania się do doręczenia pisma adresatowi. Pozostawienie w takiej sytuacji przez doręczyciela pisma w rękach domownika, sąsiada lub dozorcy nie będzie spełniało warunków doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 43 Kpa i nie pozwala na domniemanie, iż pismo skutecznie dotarło do adresata i wywołało skutki procesowe w nim określone. W ocenie składu orzekającego odebranie wezwania z dnia 13 listopada 2007 r. przez brata skarżącego bez jednoczesnego potwierdzenia przez niego własnoręcznym podpisem tej okoliczności uniemożliwiało przyjęcie, iż zobowiązał się on do przekazania pisma bratu osobiście, jak tego wymaga tryb doręczenia zastępczego z art. 43 Kpa. Wykluczało to domniemanie o skutecznym otrzymaniu wezwania przez skarżącego i nie mogło prowadzić do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, którego braków formalnych strona nie uzupełniła. Podniesione w skardze zarzuty znalazły zatem potwierdzenie w aktach sprawy i w ocenie sądu uzasadniały przyjęcie, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu na skutek niniejszego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozważy skuteczność wniesionego przez skarżącego odwołania od decyzji z dnia [...] października 2007 r. znak [...] w przedmiocie zasiłku celowego mając w szczególności na uwadze, iż odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2007 r. znak [...] w przedmiocie zasiłku okresowego zostało merytorycznie rozpoznane w dniu [...] grudnia 2007 r. i w aktach tej sprawy znajduje się oryginał odwołania z dnia 31 października 2007 r. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy. O zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego kosztów związanych ze stawiennictwem na rozprawę jego pełnomocnika rozstrzygnięto w oparciu o art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.