II GSK 829/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "E." Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r.; sygn. akt VI SA/Wa 186/08 w sprawie ze skargi "E." Spółki z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r.; nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazu ruchu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "E." Spółki z o.o. w B. kwotę 342 (trzysta czterdzieści dwa) złote tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 186/08 oddalił skargę "E." Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazu ruchu, z następującym uzasadnieniem. W dniu 30 kwietnia 2007 r. o godz. 19.45 na drodze krajowej nr [...] dokonano kontroli pojazdu ciężarowego marki R. Kierował nim G. M., który oświadczył, że nie wiedział o czasowym zakazie ruchu wynikającym z treści § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 18 sierpnia 2003 r. w sprawie okresowych ograniczeń i zakazów ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach (Dz.U. Nr 161, poz. 1565). Protokół z kontroli został podpisany przez kierowcę. Decyzją z [...] lipca 2007 r., Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w L. na podstawie art. 92 ust 1 pkt 5, art. 92 ust 4 oraz art. 93 ust 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz na podstawie lp. 13.2 załącznika do cyt. ustawy nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 1000 zł za wykonywanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, iż kierowca opuścił miejsce postoju, ponieważ na parkingu, na którym przebywał, pojawili się bardzo agresywnie zachowujący się młodzi ludzie. Kierowca z obawy o życie oraz powierzone mu mienie odjechał z parkingu i kontynuował jazdę, w celu ponownego zatrzymania się na najbliższym parkingu. Decyzją z [...] listopada 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że skarżący w trakcie kontroli wykonywał transport drogowy w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów. Oddalając skargę Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podniósł, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów dotyczących zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów. Ustalenia poczynione przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz organu I instancji były prawidłowe i zgodne z prawem. Bezsporną jest okoliczność, że kontrola drogowa miała miejsce 30 kwietnia 2007 r. (niedziela) o godz. 19.45, tj. w dzień poprzedzający 1 maja (Święto Państwowe), a dopuszczalna masa całkowita zatrzymanego do kontroli pojazdu przekraczała 12 ton. W związku z tym pojazd objęty był zakazem ruchu wynikającym z § 2 pkt 2 w związku z § 2 pkt 1 lit. b/ rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 lipca 2007 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach (Dz.U. Nr 147, poz. 1040). W ocenie Sądu I instancji stwierdzone naruszenie wynika z protokołu kontroli z 30 kwietnia 2007 r., nr [...], a także pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Podnoszone przez stronę argumenty, iż kierowca w obawie o swoje życie i powierzone mu mienie musiał opuścić parking, w świetle zgromadzonych dowodów nie zasługują na uwzględnienie. Kierowca opuszczając Urząd Celny w B. 30 kwietnia 2007 r., to jest w dniu poprzedzającym święto państwowe - 1 maja, z zamiarem dostarczenia ładunku sklejki przywiezionej z Federacji Rosyjskiej do zakładów meblowych "J." w Z., powinien mieć świadomość istniejącego zakazu ruchu określonej kategorii pojazdów w okresie od godz. 18 do 22. Powinien dołożyć wszelkich starań w zaplanowanie trasy tak, aby nie łamać przepisów obowiązującego prawa (w szczególności w zakresie ograniczenia i zakazu ruchu) i tak, aby była ona bezpieczna dla niego i powierzonego mu ładunku. Wymierzenie kary pieniężnej nie ma żadnego związku z winą lub jej brakiem po stronie przedsiębiorcy. Kary za wykonanie przewozu drogowego nakładane są za naruszenie przepisów administracyjnych i to niezależnie od przyczyn, które leżą u podstawy tych naruszeń. To przedsiębiorca jako profesjonalista winien znać treść przepisów bezpośrednio go dotyczących. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "E." Sp. z o.o., żądając uchylenia go w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Powołując się na art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Spółka zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 92 i art. 93 ust. 1 i ust. 7 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, polegające na niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów wskutek uznania, iż w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy zachodzą podstawy do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów; 2. przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 Kpc, poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na uznaniu, iż kierowca miał możliwość wykonania postoju i niekontynuowania przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że w sprawie została naruszona zasada swobodnej oceny dowodów. Zasada powyższa nie może oznaczać dowolności w ocenie materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. opierać się na materiale dowodowym zebranym w sprawie. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. W ocenie autora skargi kasacyjnej, zgodnie z treścią art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym kary pieniężnej nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, albowiem kierowca nie był w stanie tak zaplanować trasy przewozu, aby przewidzieć, że na parkingu, na którym zatrzymał się pojawią się ludzie zachowujący się w sposób agresywny, co spowoduje, że kierowca z obawy o swoje życie i powierzone mu mienie zmuszony był odjechać z parkingu i kontynuować przewóz. Przepis art. 92 cyt. ustawy nie może być stosowany w sposób restrykcyjny bez uwzględnienia funkcji, jaką ma spełniać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej powołał się na obie z wymienionych podstaw kasacyjnych, jednakże wyrok podlega uchyleniu z przyczyny naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu Sąd ten bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach w sposób enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy w pierwszej kolejności ocenić zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, bowiem zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego podlegają ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa wątpliwości. Oceniając w pierwszym rzędzie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji normy art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 ustawy z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm., dalej Kpc), poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na uznaniu, iż kierowca miał możliwość wykonania postoju i niekontynuowania przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów należy stwierdzić, iż jest on wadliwie sformułowany i nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kpc (art. 106 § 5 p.p.s.a.), w szczególności przepisy art. 227 - 257 Kpc. Tylko te dowody mogą być przedmiotem ewentualnego rozpatrzenia przez sąd administracyjny, bowiem art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z powołanej regulacji wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją, pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sądy administracyjne działają według przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która co do zasady wyczerpująco reguluje zagadnienia proceduralne. Nieliczne odesłania do Kodeksu postępowania cywilnego dotyczą ściśle określonych kwestii procesowych. Sąd I instancji działając na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. bada akta sprawy i w świetle zawartego tam materiału ocenia, działając na podstawie art. 145 p.p.s.a., czy przy wydawaniu decyzji nie doszło np. do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a). Jeżeli Sąd stwierdzi takie naruszenie, uchyla zaskarżony akt lub (odpowiednio do rodzaju naruszenia prawa) stwierdza jego nieważność. Wadliwe działanie Sądu I instancji może więc polegać na niewłaściwym stosowaniu wskazanych wyżej przepisów p.p.s.a., nie może natomiast polegać na naruszeniu Kpc, ponieważ przepisy kodeksu postępowania cywilnego nie były stosowane przez Sąd przy ocenie prawidłowości działania organów administracji. Przepisu art. 233 Kpc nie stosował także organ administracji, dokonując oceny materiału dowodowego na podstawie art. 80 Kpa. W skardze kasacyjnej jej autor zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 233 Kpc nie wskazał, na czym polegał brak wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy. Nie wystarcza tutaj przywołanie podstawowych treści zasady swobodnej oceny dowodów, należy wskazać, jakie to konkretne okoliczności faktyczne zostały pominięte lub nierozważone. W sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie prowadził postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., i wobec tego nie można mu postawić zarzutu naruszenia art. 233 Kpc. Jeżeli natomiast, zdaniem skarżącego, Sąd takie postępowanie powinien był przeprowadzić, ale tego nie uczynił, nie ten przepis i nie tego aktu powinien zostać przytoczony, jako podstawa skargi kasacyjnej. Wobec powyższego, tak sformułowany zarzut nie jest zasadny. Orzeczeniu Sądu pierwszej instancji zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 92 i art. 93 ust. 1 i 7 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym polegające na niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów wskutek uznania, iż w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy zachodzą podstawy do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego to błąd w zakresie subsumpcji, tj. podstawiania normy prawnej wynikającej z danego przepisu w stosunku do stanu faktycznego ustalonego w sprawie w sposób niewadliwy. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 92 ustawy o transporcie drogowym, nie wskazując jednostki redakcyjnej przepisu, który kwestionuje. Z uzasadnienia środka prawnego można jednak wywieść, iż kwestionowaną przez Spółkę normą jest ust. 1 pkt 5 tego artykułu stanowiący, że kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów o ruchu drogowym oraz (...) okresowych ograniczeń ruchu pojazdów na drogach lub zakazu ruchu niektórych ich rodzajów (...) podlega karze pieniężnej. Powołany przepis ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, stosownie bowiem do unormowania zawartego w art. 92 ust. 3 powołanej ustawy, jeżeli czyn będący naruszeniem przepisów, o których mowa w ust. 1, wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia, stosuje się wyłącznie przepisy ustawy o transporcie drogowym. Oznacza to, że odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny. Taki też jest charakter prawny odpowiedzialności wynikającej z art. 92 ustawy o transporcie drogowym. Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku. Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo poprzez osobę lub organy, które je prowadzą. To na nich spoczywa ciężar administracyjnej odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługują. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał za prawidłowe wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 5, art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 13.2 załącznika do cyt. ustawy. Stwierdził, iż decyzja z [...] listopada 2007 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a przeprowadzone postępowanie dowodowe oraz podjęte w jego wyniku rozstrzygnięcie odpowiadały prawu. Istota sporu w tym stanie rzeczy i w świetle podstaw, na których oparto skargę kasacyjną wymaga rozstrzygnięcia, czy organ nakładając karę pieniężną przeprowadził należycie postępowanie administracyjne w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych, oraz czy zasadnie nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną. Administracyjny tok instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Przy tym decyzja winna wyjaśnić, dlaczego inne normy prawne, które wyłączają zastosowanie sankcji (np. art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym) nie mogą w sprawie znaleźć zastosowania. W sprawie, ani organy administracyjne, ani Sąd I instancji kontrolujący decyzję o wymierzeniu kary pieniężnej nie ustosunkowały się do ewentualnego zastosowania normy wyłączającej odpowiedzialność przedsiębiorcy w zakresie podlegania karze pieniężnej. Tak Główny Inspektor Transportu Drogowego, jak i Sąd I instancji rozstrzygali na bazie stanu ustawy o transporcie drogowym obowiązującego dopiero od 20 czerwca 2007 r. (zmiany wprowadzone ustawą z 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw {Dz.U. z 2007 r., Nr 99, poz. 661}, wprowadzające m.in. przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym). Powoływali się na stan prawny aktu wynikający z tekstu jednolitego opublikowanego w Dzienniku Ustaw z 13 lipca 2007 r. (Dz.U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874) i późniejszych zmian ustawy, a także powołali się na nieobowiązujące w dacie kontroli rozporządzenie Ministra Transportu z 31 lipca 2007 r., w sytuacji, gdy 30 kwietnia 2007 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 18 sierpnia 2003 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach (Dz.U. Nr 161, poz. 1565), powoływali się wreszcie na nieistniejący w dacie kontroli załącznik do ustawy o transporcie drogowym (zmiana załącznika nastąpiła na mocy art. 3 pkt 6 ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw). Zatrzymanie należącego do skarżącej Spółki pojazdu miało miejsce 30 kwietnia 2007 r. (w przeddzień święta państwowego 1 maja) o godzinie 19.45 (gdy od godz. 18.00 obowiązywał już zakaz ruchu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 12 ton). Z akt sprawy wynika nadto, że pojazd został tego samego dnia odprawiony w Urzędzie Celnym w B., w sytuacji wcześniejszej jego odprawy na granicy rosyjskiej 25 kwietnia 2007 r. W rozporządzeniu Ministra infrastruktury z 18 sierpnia 2003 r. w § 3 ust. 2-5 wyszczególnione zostały wyjątki związane ze stosowaniem zakazu poruszania się po drogach, które organ winien rozważyć (chociażby z uwagi na znajdujący się w aktach sprawy dokument CMR i inne dokumenty przewozowe). Nie rozważenie tego przepisu niewątpliwie wiąże się z nie dostrzeżeniem samego, mającego w sprawie zastosowanie, rozporządzenia wykonawczego. Ratio legis przepisu, jako normy wyłączającej odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, sprowadza się do potrzeby oceny w każdym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej, czy wystąpiły przewidziane przez ustawodawcę wyjątkowe okoliczności. W tej sytuacji zawarty w skardze kasacyjnej zarzut braku właściwej oceny sposobu wykonania przewozu drogowego, w aspekcie ewentualnego naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy lub przepisów o okresowych ograniczeniach ruchu pojazdów, jest zasadny. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji weźmie w szczególności pod rozwagę konieczność właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego na bazie obowiązującego w dacie kontroli drogowej stanu prawnego. Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej usprawiedliwiają zawarty w niej wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, działając na podstawie przepisów art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 cyt. powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.