I OSK 121/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...] we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 376/08 odrzucającego skargę Rady Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...] we W. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie likwidacji szkoły p o s t a n a w i a: 1) oddalić skargę kasacyjną, 2) oddalić wniosek Gminy Wrocław o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2008n r., sygn. akt I SA/Wa 376/08 odrzucił skargę Rady Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...] we W. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] we W. wskazując w uzasadnieniu na następujące motywy takiego rozstrzygnięcia: Zaskarżone postanowienie zostało doręczone stronom postępowania. Wśród adresatów zaskarżonego postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] oraz postanowienia Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] nie było Rady Rodziców i dlatego Sąd powołując się na przepisy art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który określa krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi stwierdził, iż zgodnie z treścią tego przepisu prawnego uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z kolei zgodnie z doktryną oraz utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest osoba mająca w tym interes prawny, a więc osoba mająca interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji uznał, iż skarżąca Rada Rodziców "nie ma przymiotu strony, gdyż nie ma żadnego interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania opinii w przedmiocie zamiaru zlikwidowania Szkoły Podstawowej nr [...] we W., jak również nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na postanowienie, które w ogóle jej nie dotyczyło, nie zostało jej doręczone oraz w żadnym zakresie nie dotyczy jej interesu prawnego i obowiązku". Dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stronami postępowania w sprawie dotyczącej wydania opinii w przedmiocie zamiaru zlikwidowania szkoły jest właściwy organ oraz organ występujący o wydanie opinii, którym w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta Wrocławia. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy złożyła Rada Rodziców. O przyznaniu prawa pomocy w zakresie częściowym, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych, Sąd orzekł w postanowieniu z dnia 18 września 2008 r. Złożoną skargę kasacyjną oparto na art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i zaskarżając powyższe postanowienie zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz 1270 z późn. zm.) dalej jako p.p.s.a., oraz art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez (1) odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego u skarżącego, podczas gdy ocena posiadania przez skarżącego interesu prawnego jest kwestią materialnoprawną, która musi zostać wnikliwie przeanalizowana i nie powinna być przesądzona już na wstępnym etapie badania wymogów formalnych skargi oraz (2) poprzez uznanie, że strona nie ma interesu prawnego m.in. z uwagi na fakt niedoręczenia jej postanowienia przez organ administracji, podczas gdy przepisy prawa nie uzależniają przyznania legitymacji do wniesienia skargi od uprzedniego doręczenia skarżącemu kwestionowanego rozstrzygnięcia - które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zaskarżone skargą postanowienie Ministra Edukacji Narodowej zapadło na posiedzeniu niejawnym; bez przeprowadzenia rozprawy, na wstępnym etapie badania skargi, co w istotny sposób ograniczyło uprawnienie skarżącego do wykazania swego interesu prawnego, zaś argumentacja odnośnie skutków niedoręczenia decyzji Radzie jest bezzasadna i pozbawia skarżącego możliwości ochrony swych praw w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym; 2) naruszenie prawa procesowego, a to art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie, że Rada Rodziców może być uznana za organizację społeczną w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., uprawnioną do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i to bez względu na fakt jej uprzedniego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym - które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w razie uznania, że Radzie Rodziców nie przysługuje interes prawny zasadne jest rozważenie, czy nie stanowi ona organizacji społecznej, uprawnionej do wniesienia skargi; 3) naruszenie prawa materialnego, a to art. 18 i 59 ust. 1 oraz 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991r., O systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), art. 28 k.p.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię, wyrażającą się w niezasadnym przyjęciu, że Rada Rodziców nie posiada materialnego prawnego interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy rodziców obciąża szereg obowiązków związanych z realizacją procesu kształcenia swych dzieci, z którymi powinno korespondować uprawnienie do kwestionowania rozstrzygnięć w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły publicznej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu wskazano, iż Rada Rodziców posiada legitymację do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Swą legitymacje Rada Rodziców opiera zarówno na posiadaniu interesu prawnego jak i przysługującym jej statusie organizacji społecznej. Przytoczone przez Sąd pierwszej instancji poglądy odnośnie rozumienia pojęcia interesu prawnego z art. 50 § 1 p.p.s.a odnoszą się raczej do art. 28 k.p.a., podczas gdy w doktrynie wskazuje się, że kategoria interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a jest kategorią autonomiczną w stosunku do art. 28 k.p.a. W ocenie skarżącej Rady Rodziców, stanowiąc płaszczyznę wspólnego działania rodziców, dzieci pobierających naukę w danej szkole, posiada interes prawny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. wiążąc to z obowiązkiem nauki do skończenia 18 roku życia, a który to obowiązek nakłada Konstytucja. O doniosłości prawnej problemu świadczy także to, że organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły m.in. rodziców uczniów (art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Z kolei w świetle art. 18 ustawy o systemie oświaty, który przewiduje szereg obowiązków obciążających rodziców a działających przez Radę Rodziców, powinni mieć prawną możliwość oceny zasadności likwidacji szkoły, także w ramach opiniowania zamiaru w trybie art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Obowiązki rodziców w wyżej wskazanym zakresie powinny być sprzężone z ich uprawnieniem do wpływu na warunki w jakich obowiązki te mają być realizowane, w tym także na siatkę szkół. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie sposób także wywodzić skutków prawnych z faktu, że zaskarżone skargą postanowienie MEN nie zostało doręczone skarżącemu. Przepisy p.p.s.a. nie uzależniają bowiem uprawnienia do zaskarżenia aktu administracyjnego od jego uprzedniego doręczenia podmiotowi występującemu ze skargą. Zdaniem pełnomocnika, Rada Rodziców mogłaby zostać uznana za "organizację społeczną", o jakiej mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. in fine. Może to mieć znaczenie w razie przyjęcia, że Rada Rodziców nie posiada legitymacji skargowej opartej na kategorii interesu prawnego. Powołuje się przy tym na orzecznictwo i doktrynę. Wskazał również, iż zgodnie z wyrokiem NSA OZ w Krakowie z dnia 27 maja 1992 r., sygn. akt SA/Kr 228/92, komitety rodzicielskie (odpowiedniki rady rodziców w poprzednim stanie prawnym) są uprawnione do wnoszenia skargi grupowej przewidzianej w art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym. Rada Rodziców nie brała formalnie udziału w postępowaniu administracyjnym, co w świetle aktualnego stanu prawnego wyklucza możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, jednakże takie ograniczenie jest z kolei naruszeniem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a obywatelom powinna być zagwarantowana prawna możliwość poddania rozstrzygnięcia organu administracji kontroli przez Sąd administracyjny zwłaszcza w sytuacji, kiedy jedyną stroną postępowania administracyjnego jest Prezydent Wrocławia, wnioskujący o wydanie pozytywnej opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły. Dodano, iż Rada Rodziców monitorowała aktywnie przebieg postępowania i dlatego nie powinno się jej odmawiać prawa do złożenia skargi tylko dlatego, że nie zgłosiła formalnie swego udziału w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie miała takiej możliwości, ponieważ pozytywna opinia o likwidacji szkoły zapadła na ostatnim etapie postępowania administracyjnego. Ponadto, wątpliwości budzi forma rozstrzygnięcia wybrana przez Sąd pierwszej instancji, gdyż odrzucenie skargi nie jest jej rozpoznaniem co do meritum. "Stanowi ono bowiem konsekwencję stwierdzenia przez Sąd wystąpienia przyczyn wskazanych w art. 58 p.p.s.a., uniemożliwiających przyjęcie środka zaskarżenia do merytorycznego rozpoznania." Odmowa uznania, że skarżącemu przysługuje legitymacja do wniesienia skargi, powinna, zdaniem pełnomocnika skarżącej, nastąpić w drodze wyroku oddalającego skargę. Sąd odrzucając skargę naruszył art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania Gmina Wrocław wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej a w przypadku przyjęcia skargi kasacyjnej o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych podnosząc, iż jego zdaniem "skarżący nie spełnia kryterium przewidzianego dla organizacji społecznej uprawnionej do wnoszenia skargi kasacyjnej uprawnionej do wnoszenia skargi, bowiem między celami Rady Rodziców a materialnoprawnym przedmiotem sprawy nie istnieje związek w tym znaczeniu, że jej cele mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy (zachodzi brak interesu statutowego organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym) - tak wyrok WSA z dnia 11 października 2007 r., II SA/Wr 266/07". W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim, krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi określa art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., z którego treści wynika, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Zgodnie z doktryną oraz utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest osoba mająca w tym interes prawny, a więc osoba mająca interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. "Interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu (uchwała NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 9/96 /ONSA 1997,Nr 3, poz. 102, s. 45-46/)." Zatem stroną jest podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 10 marca 1989 r., IV SA 1254/88 /nie publ./) /B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H Beck Warszawa 2003, s. 227-228/. Zgodnie zaś z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 lutego 2005r. sygn. OSK 1563/04 (LEX nr 171196): "Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę." Skarżąca Rada Rodziców nie wskazała konkretnych przepisów prawa materialnego, z których to przepisów mogłaby wywodzić swój interes prawny. Podniesione w skardze kasacyjnej przepisy art. 18, art. 59 oraz 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty nie uzasadniają interesu prawnego Rady Rodziców. Wprawdzie mowa jest w nich o obowiązkach nałożonych na rodziców oraz o likwidacji szkoły, ale jednocześnie wskazują w sposób oczywisty określony krąg podmiotów, do którego należą rodzice a nie Rada Rodziców. Ustawa o systemie oświaty zagwarantowała rodzicom udział w procedurze likwidacji szkoły, ale - tylko w granicach precyzyjnie wyznaczonych ustawą. Udział ten polega odpowiednio na wczesnym zawiadomieniu przez organ prowadzący szkołę o zamiarze likwidacji szkoły. Ustawa nie zawiera natomiast wzmianki o prawie rodziców do udziału w procedurze uzyskiwania opinii Kuratora Oświaty, w trybie art. 59 powołanej ustawy. Artykuł 59 ust. 2b ustawy nie rozszerzył kręgu stron postępowania kończącego się opinią kuratora na temat zamierzonej likwidacji szkoły. Dlatego nie można przyjąć, że pozycję strony tego właśnie postępowania wpadkowego (w sprawie opinii) może uzyskać Rada Rodziców, rodzice uczniów likwidowanej szkoły, czy też inne podmioty poza wnioskującym organem prowadzącym szkołę i opiniującym Kuratorem." Stanowisko takie zaprezentowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 265/08). W świetle powyższego słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoczął badanie skargi Rady Rodziców od tego, czy była ona podmiotem uprawnionym do jej wniesienia. Legitymację do wniesienia skargi daje przede wszystkim posiadanie interesu prawnego, o czym przesądza art. 50 § 1 P.p.s.a. Uzasadnieniem owego interesu prawnego było jedynie stwierdzenie w skardze, "iż Rada Rodziców jest podmiotem skupiającym rodziców dzieci, które naukę miałyby kontynuować w nowych, gorszych niż dotychczasowe, warunkach." W orzecznictwie uznano, iż Rada Rodziców nie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 33 § 2 w związku z art. 25 § 4 P.p.s.a. uprawnioną do występowania przed sądem w interesie rodziców uczniów. W ich interesie może występować jedynie wobec podmiotów wymienionych w art. 54 ust. 1 Ustawy z dnia 7 września 1991 r. O systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) czyli do rady szkoły, rady pedagogicznej i dyrektora szkoły. Sama w sobie Rada Rodziców jest organizacją społeczną, ale tylko wewnątrz systemu oświaty. Taki pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2000r, sygn. akt I SA 943/00. Z kolei kompetencje Rady Rodziców są zakreślone w art. 54 w/w ustawy. Nawet gdyby zaprezentować odmienny pogląd, to jest bezsporne, iż Rada Rodziców faktycznie nie brała czynnego udziału w postępowaniu, które toczyło się między: Prezydentem Wrocławia a Dolnośląskim Kuratorem Oświaty w I instancji a w II instancji - Ministrem Edukacji Narodowej. W związku z tym nie posiadałaby uprawnienia do wniesienia skargi kasacyjnej stosownie do § 1 art. 50 - zdanie ostatnie ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji uznać należy, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a orzekł jak w sentencji postanowienia. W kwestii złożonego wniosku przez Gminę Wrocław o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, iż zgodnie z art. 199 P.p.s.a. każda strona ponosi własne koszty udziału w postępowaniu. Natomiast kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przewidują przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a., jednakże możliwość ich zasądzenia dotyczy jedynie skarżącego, strony wnoszącej skargę kasacyjną lub organu. Gmina Wrocław nie była w tym postępowaniu żadną z tych stron i w związku z tym nie przysługuje jej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.