V SA/Wa 321/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi W. S. P. w W. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty podlegającej zwrotowi z tytułu wykorzystania części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz W. S. P. w W. kwotę 2.999 (dwa tysiące dziewięćset dziewięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi z [...] grudnia 2007 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Wojewódzki Szpital Psychiatryczny w W. jest decyzja Ministra Zdrowia z [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Ministra Zdrowia z [...] września 2007 r. określającą kwotę przypadającą do zwrotu od Wojewódzkiego Szpitala Psychiatrycznego w W. wobec budżetu państwa w wysokości 19.387,00 zł, z tytułu wykorzystania części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Na podstawie umowy zawartej w dniu [...] października 2005r. Nr [...] (zmienionej aneksem z dnia [...] grudnia 2005r. Nr [...]), Minister Zdrowia przyznał Wojewódzkiemu Szpitalowi Psychiatrycznemu w W. dotację na poszczególne zadania inwestycyjne w celu realizacji działań restrukturyzacyjnych w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej, w tym w kwocie 45.000 zł na wymianę stolarki drzwiowej w oddziałach Szpitala (§ 4 umowy). Zgodnie z postanowieniami ww. umowy Szpital został zobowiązany do wykorzystania przedmiotowej kwoty dotacji w terminie do dnia 31 grudnia 2005r. (§ 6 ust.1 lit.a umowy), a warunkiem jej otrzymania było złożenie w wymaganym terminie prawidłowo sporządzonych dokumentów wymienionych w § 5 tej umowy. Przy piśmie z dnia [...] listopada 2005r. Szpital przekazał do Ministerstwa Zdrowia rozliczenie mające stanowić podstawę przekazania dotacji oraz fakturę nr [...] z dnia [...] listopada 2005r., protokół odbioru drzwi wraz z protokołem odbioru robót remontowo-budowlanych. Z powyższych dokumentów wynikało, że do Szpitala zostało dostarczonych 269 sztuk drzwi na kwotę 61.576,44 zł. Następnie, w wyniku kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w [...] (protokół z dnia [...] listopada 2006r.) oraz kontroli problemowej przeprowadzonej przez Zespół Kontrolny powołany zarządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. do spraw oceny prawidłowości wykorzystania dotacji otrzymanych przez zakłady opieki zdrowotnej w ramach realizacji ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej w okresie od 18.09.2006 do 11.10.2006), stwierdzono, iż dane przedstawione przez Szpital były niezgodne ze stanem faktycznym. W szczególności w toku kontroli ustalono, iż na dzień przedstawienia rozliczenia Szpital zamontował drzwi, których wartość stanowiła kwotę 25.613 zł, a pozostałe drzwi znajdowały się w magazynie. Dodatkowe prace montażowe zostały wykonane (dokończono ich realizacji) dopiero podczas trwania kontroli. Wskazano jednocześnie, iż różnica pomiędzy otrzymaną na ten cel kwotą dotacji a wartością zamontowanych drzwi wyniosła 19.387,00 zł. Pismem z dnia [...] sierpnia 2007r. Ministerstwo Zdrowia zawiadomiło Szpital o wszczęciu postępowania administracyjnego, które to zawiadomienie Strona otrzymała w dniu 7 sierpnia 2007r. W tym samym dniu przekazano ww. kwotę na rachunek Ministerstwa Zdrowia . Po przeprowadzeniu postępowania Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 146 ust. 1 w związku z art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005r. Nr 249, poz. 2103 ze zm.) oraz art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa ( Dz.U. z 2005r. Nr 8, poz.60 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r, Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej "Kpa"), wydał decyzję z dnia [...] września 2007 r. nr [...], na podstawie której określił kwotę przypadającą do zwrotu od Wojewódzkiego Szpitala Psychiatrycznego w W. wobec budżetu państwa w wysokości 19.387 zł, z tytułu wykorzystania części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania dotacji z budżetu państwa, tj. od dnia 27 grudnia 2005 r. do dnia zapłaty. W dniu [...] września 2007 r. decyzją Nr [...] Minister Zdrowia umorzył na wniosek Strony odsetki w kwocie 3.506,00 zł. Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, Wojewódzki Szpital Psychiatryczny w W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniósł, że nie miało miejsca wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Przyznana bowiem kwota dotacji w wysokości 45.000 zł została w całości wydana na zakup drzwi, a nie na inne cele. Podkreślono przy tym, że wszystkie drzwi zostały zamontowane we własnym zakresie, co zmaksymalizowało efekty z danych nakładów. Takie działanie przysporzyło, zdaniem Strony, korzyści w publicznym majątku Szpitala. Jednocześnie wyjaśniono, iż wymienioną w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego kwotę 19.387 zł Szpital przekazał natychmiast, ponieważ kierował się konsekwencjami finansowymi. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powołał się na treść art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następnego po roku, w którym udzielono dotacji. W przypadku nie dokonania zwrotu dotacji w powyższym terminie, stosownie do art. 146 ust. 1 w/w ustawy, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Organ podniósł, iż z umowy z dnia [...] października 2005r. wprost wynikało, że warunkiem otrzymania dotacji nie był jedynie zakup stolarki drzwiowej (czego organ nie kwestionuje), ale jej wymiana do dnia 31 grudnia 2005 r., potwierdzona odpowiednimi dokumentami. Podkreślono, iż Szpital nie negował faktu, że na dzień rozliczenia zadania nie wszystkie drzwi zostały zamontowane, a dane w tym zakresie przekazane do Ministerstwa Zdrowia oparto o stan zaawansowania montażu i prognozy realizacji tych robót do końca 2005 r. Reasumując Organ wskazał, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szpital nie przedstawił nowych argumentów, które stanowiłyby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wojewódzki Szpital Psychiatryczny w W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 145 ust.1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych oraz art.7 i 77 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rozwijając motywy skargi strona skarżąca podniosła m.in., iż w celu prawidłowej realizacji zadań restrukturyzacyjnych Szpital brał pod uwagę również inne uwarunkowania prawne wynikające w szczególności z art.35 ustawy o finansach publicznych. Dalej wskazano, iż podjęto takie działania organizacyjne, aby środki finansowe z dotacji wykorzystane zostały w sposób jak najbardziej efektywny, a przede wszystkim racjonalny. Z tych powodów pomimo niewystarczającej kwoty podjęto decyzję o zakupie potrzebnej ilości drzwi, która pozwalała na ich wymianę zgodnie z potrzebami szpitala i dofinansowano zakup z własnych środków, które następnie zamontowano zgodnie z postanowieniami umowy. Strona skarżąca podniosła ponadto, iż organ orzekający pominął wyjaśnienia składane przez Szpital i w sposób wybiórczy i jednostronny ocenił działanie Szpitala biorąc pod uwagę wyłącznie liczbę zamontowanych drzwi na określony dzień, pomijając postanowienia § 8 umowy, w którym zobowiązano Szpital do działania celowego i gospodarczego przy wykorzystaniu przekazanej kwoty dotacji. In fine skargi wskazano, iż montaż 269 sztuk drzwi poprawił funkcjonalność Szpitala i wypełnił zadania wynikające z programu restrukturyzacji Szpitala. Drzwi zakupiono zgodnie z potrzebami, spełniały one odpowiednie normy, dofinansowano ich zakup z własnych środków i zamontowano we własnym zakresie, a zatem - zdaniem strony skarżącej -nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Na wstępie Sąd wskazuje, że zgodnie z § 3 ,4 i 5 umowy z dnia [...] października 2005r zawartej pomiędzy Ministrem Zdrowia a Wojewódzkim Szpitalem Psychiatrycznym w W. użyte w niej określenie "wymiana" należy rozumieć jako "zakup". Wyraźnie bowiem w jej § 5 ust.1 zostało określone, że Minister Zdrowia przekaże dotację po spełnieniu wymogów zawartych w tym ustępie, w tym "potwierdzonej kserokopii protokołu zdawczo-odbiorczego (przekazania) wykonanej usługi (zakupu), z zastrzeżeniem ast.3 i 4 "Także analizując zapisy umowy zawarte w § 4 należy dojść do tego samego wniosku , że określenie "wymiana stolarki" nie oznaczało fizycznego usunięcia stolarki starej i w to miejsce wstawienia nowej, ale tylko zakup tejże stolarki. Zauważyć bowiem należy, że w innych zapisach zawartych w tymże paragrafie wyraźnie rozdzielono "zakup "od zamontowania. Na przykład jest napisane "90.000zł - zakup i montaż poręczy w korytarzach". Odnośnie zaś stolarki drzwiowej - zostało tylko ustalone ,,45.000zł- wymiana stolarki drzwiowej w Oddziałach Szpitala", a więc posługując się interpretacją zapisów całej umowy, należy uznać, że chodzi tu o fizyczny zakup drzwi. To zaś zostało do dnia 31 grudnia 2005r wykonane, co więcej Szpital, kierując się gospodarnością i logiką, dołożył z własnych środków kwotę pozwalającą na zakupienie wszystkich drzwi które należało wymienić, a nie tylko części z nich, na co pozwalała wysokość dotacji otrzymanej od Ministra Zdrowia. Ponadto fakt, że udało się do końca roku 2005 dokonać montażu drzwi nie za całą kwotę 45.000zł, ale za mniejszą o 19.387zł, wynikało ze stosowania się przez Szpital do zapisów z § 8 umowy, które zobowiązywały go do celowości, rzetelności i gospodarności w wykorzystaniu przekazanej kwoty dotacji. Fizyczny montaż drzwi przez Skarżącego we własnym zakresie zaowocował znacznymi oszczędnościami co w przypadku zatrudnienia do tego firmy zewnętrznej nie byłoby możliwe. Ponadto opóźnienie wynikło także z konieczności uprzedniego przeprowadzenia dodatkowych robót budowlanych (demontaż nadproży). Tak więc Szpital za swoje działania zgodne z logiką, celowością rzetelnością i gospodarnością został ukarany decyzją Ministra Zdrowia, który uznał, że część dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i nakazał zwrot do budżetu państwa kwotę 19.387zł (różnica między kwotą45.000zła wartością drzwi zamontowanych do końca grudnia 2005rw Szpitalu). Należy także mieć na względzie fakt, że sama umowa była zawarta późno - w dniu [...] października 2005r, a środki finansowe zostały rozliczone już pod koniec listopada, więc na realizację umowy Skarżący miał bardzo mało czasu. Aneks decydujący o przeniesieniu środków do grupy niewygasających z końcem roku 2005 został zawarty dopiero w dniu 31 grudnia 2005r. Wszystkie te okoliczności sprawiły, że Szpital nie miał możliwości do powyższego dostosowania swoich działań. Mając na uwadze stan faktyczny i prawny zaistniały w niniejszej sprawie, a w szczególności pamiętając o działaniach podjętych przez Szpital, nie można zgodzić się z oceną dokonaną przez Ministra Zdrowia, iż część dotacji z kwoty przeznaczonej na drzwi została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż za całą tę kwotę zostały zakupione drzwi, a więc w ocenie Sądu, doszło do naruszenia art.145 ust.1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych przez organ . Należy przy tym pamiętać o zasadzie "Jus est ars boni et aequi" (stosując prawo należy uwzględniać to co dobre i słuszne). W niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie art. 7 i 77 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz.98 z 2000r, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na zasadzie art. 145 § 1 pkt l lit. a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -(Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002r) należało orzec jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie przepisu art. 200 wymienionej wyżej ustawy.